II SA/Kr 807/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2025 r. sprzeciwu Z. w Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 maja 2025 r., znak SKO-ZP-415-121/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Burmistrz Miasta Zakopane decyzją z dnia 18 kwietnia 2025 roku numer BPP.6730.10.2018 odmówił ustalenia na wniosek A. O. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalno-usługowych oraz odbudowie budynku dawnej szkoły (znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków i w rejestrze zabytków) z przeznaczeniem na usługi hotelarskie w kategorii obiekt wypoczynkowy, z garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] obr. [...] w Z. w rejonie ulic K. i K.. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 29 maja 2025 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w analizowanej sprawie podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy stanowiło postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: MWKZ) z dnia z dnia 17 marca 2025 r. nr DN T-I.5151.10.2025.JH, którym organ ten odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji nie ustalił jednak, czy rzeczone postanowienie stało się ostateczne, nie zwrócił się bowiem do ww. organu współdziałającego o informację, czy na postanowienie wniesiono zażalenie. Natomiast należy dać wiarę stronie odwołującej, która jeszcze przed wydaniem zaskarżone decyzji wskazała organowi I instancji, że postanowienie MWKZ zostało przez nią zaskarżone do organu wyższego rzędu. Fakt ten strona podniosła również w odwołaniu. W tej sytuacji wydana decyzja przez organ I instancji, opierająca się na nieprawomocnym postanowieniu organu współdziałającego jest co najmniej przedwczesna. W sytuacji bowiem braku ostatecznego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji brak jest podstaw wydania rozstrzygnięcia, w którym podstawę stanowić będzie nieostateczne stanowisko organu współdziałającego. Wskazać należy, że stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p." - decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisani odrębnymi. Przepisy art. 60 ust. 1, jak i art. 53 ust. 4 u.p.z.p. stanowią zatem, że określone w nich decyzje wydaje się "po uzgodnieniu". Zatem z treści tych przepisów wynika, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98) wskazano, iż jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a., albowiem wydano ją przed uzyskaniem ostatecznego stanowiska organu współdziałającego. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zakon [...] z G. K., klasztor z siedzibą w Z., wnosząc o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez pozbawione uzasadnionych podstaw uchylenie decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 18 kwietnia 2025 r. znak BPP.6730.10.2018 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo że brak było przesłanek do zastosowania ww. przepisu. Strona skarżąca zaznaczyła, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalno-usługowych oraz odbudowie budynku dawnej szkoły znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków z przeznaczeniem na usługi hotelarskie w kategorii obiekt wypoczynkowy, z garażem podziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi na działkach nr ew. [...] obręb [...] w Z. w rejonie ulic K./K.. Odbudowa dawnej szkoły zgodnie z wnioskiem ma polegać na rozbiórce obiektu w całości i odbudowie obiektu o zbliżonych parametrach zabudowy. Tymczasem przedmiotowy budynek, usytuowany w Z. przy ul. K. (willa "S. "), został wpisany w toku niniejszego postępowania do rejestru zabytków Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 26.08.2022 r. pod nr A-1622/M. Projekt decyzji przewidujący rozbiórkę i odbudowę obiektu wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków nieruchomych narusza art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych. W ocenie skarżącej brak jest w sprawie jakichkolwiek koniecznych do wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nawet w razie gdyby hipotetycznie właściwy Konserwator Zabytków dokonał uzgodnienia lub nie odmówił uzgodnienia w przewidzianym terminie, organ i tak powinien stwierdzić przeszkody do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 4) u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust, 1a i art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż nie sposób dopuścić sytuacji, aby wyraził zgodę na zagospodarowanie terenu polegające na zniszczeniu zabytku nieruchomego (!) poprzez jego rozbiórkę i odbudowę. Zażalenie na ww. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie ma więc istotnego wpływu na ocenę przesłanek do wydania decyzji wynikających z art. 61 ust. 1 pkt. 5) u.p.z.p., gdyż organy obu instancji dysponując wiedzą o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych Województwa Małopolskiego obiektu przewidzianego we wniosku do rozbiórki zobowiązane były do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 5) w zw. z art. 4, 18 ust. 1 i 19 ust, la ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i to nawet w razie, gdyby Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu przepis ten został zastosowany prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z kolei art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi: Formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Budynek, który ma podlegać rozbiórce i późniejszej odbudowie, usytuowany w Z. przy ul. K. (willa "S. ") jest wpisany do rejestru zabytków. Oznacza to, że dokonanie przedmiotowego uzgodnienia było w niniejszej sprawie obligatoryjne. Rację ma tym samym SKO stwierdzając, że decyzja przez organ I instancji, opierająca się na nieprawomocnym postanowieniu organu współdziałającego jest co najmniej przedwczesna. Słusznie również w tym zakresie powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPS 8/98 (ONSA 1999/1/7, zgodnie z którą jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. Z wywodów strony skarżącej zdaje się wynikać, że jej zdaniem w okolicznościach niniejszej sprawy dokonanie uzgodnienia nie jest konieczne, a gdyby było ono pozytywne dla inwestora to wręcz uzgodnienie to nie byłoby wiążące dla organu rozstrzygającego o ustaleniu warunków zabudowy. Stanowisko to jest oczywiście wadliwe. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Jak wskazuje M. Romańska (w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 106 teza 3): "Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje zwykle, o ile ustawodawca nie postanowi inaczej, treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne, a stanowisko zajęte przez organ uzgadniający przesądza o treści decyzji, która jest wydawana przez organ decydujący". Treść art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustawodawca w zakresie ochrony wartości wskazanych w tym przepisie przenosi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy na organy wyspecjalizowane w ochronie tych właśnie wartości. Organy te mogą niejako zablokować planowaną inwestycję z uwagi właśnie na ochronę tych wartości. Co istotne, uzgodnienia te są wydawane na zasadzie uznania administracyjnego, a więc organ uzgadniający dysponuje pewnym luzem w zakresie wyboru najlepszego w danej sytuacji rozstrzygnięcia. Nie ma żadnych podstaw, by wyłączać stosowanie przepisu art. 53 ust. 4 u.p.z.p., również w sytuacji objętej hipotezą art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceniając wzajemną relację tych przepisów trzeba mieć na uwadze, że "przepisy odrębne", o których mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie obejmują przepisów mających zastosowanie przy dokonywaniu uzgodnień przez organy wymienione w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Nie ma więc racji skarżąca twierdząc, że nawet w przypadku dokonania pozytywnego uzgodnienia przez organ ochrony zabytków drugiej instancji, Burmistrz Miasta Zakopane winien odmówić ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zarówno pozytywne, jak i negatywne uzgodnienie wiąże organ rozstrzygający sprawę i nie może on w dokonać odmiennej oceny niż organ uzgadniający. Zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa, a zatem sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.