II SA/Łd 1/26

Dnia 23 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Protokolant starszy asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi A.T. i R.T. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 20 listopada 2025 roku nr 300/2025, znak: GPB-III.7721.235.2025 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzezińskiego z dnia 5 września 2025 roku, nr 204/2025, znak: BG.6740.140.2025; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących A.T. i R.T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IB

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A.T. oraz R.T. na decyzję Wojewody Łódzkiego Nr 300/2025 z dnia 20 listopada 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Brzezińskiego Nr 204/2025 z dnia 5 września 2025 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hali składowej w konstrukcji namiotowej, w miejscowości O., gmina D., na działkach nr ewid. [...]i [...], obręb [...], na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 czerwca 2025 r. do Starosty Brzezińskiego wpłynął wniosek skarżących - A.T. oraz R.T. – o wydania pozwolenia na budowę budynku hali składowej w konstrukcji namiotowej, w miejscowości O., gm. D., na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...]. obr. [...]. Po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi do wniosku Starosta Brzeziński postanowieniem z dnia 14 lipca 2025 r. wezwał skarżących do usunięcia braków, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, w zakresie: - doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. przyjętego uchwałą Nr XXXI/195/21 Rady Gminy D. z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego obręb ewidencyjny [...] - działki objęte opracowaniem znajdują się w terenie oznaczonym symbolem [...] o przeznaczeniu podstawowym - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który musi stanowić co najmniej 51 % terenu nieruchomości objętych opracowaniem, tj. dz. [...]i [...], obr. [...]; - poprawienia analizy w pkt 2.5 Informacje i dane o terenie na str. 6 i 7 części opisowej projektu zagospodarowania terenu wpisano, że na terenie [...] znajduje się 6 dziatek geodezyjnych oraz dołączono "Zrzut ekranu z GEOPORTAL ze stanem na dzień 11.12.2024 r." natomiast od lutego 2024 r. w ewidencji gruntów i budynków zostały ujawnione działki: [...],[...],[...],[...],[...][...],[...] obr. [...], które są również widoczne w zakresie mapy do celów projektowych opracowanej dla projektowanej budowy hali składowej w lutym 2025 r.; - przedstawienia pozwolenia na użytkowanie budynków zlokalizowanych na działce [...], obr. [...], tj. na budynki: handlowo-usługowy o pow. zabudowy 98 m² i magazynowy o pow. zabudowy 1009 m². W wyznaczonym przez organ terminie strona przedłożyła pisemne uzupełnienie braków wskazanych w postanowieniu i wyjaśniła, że projekt budowlany jest zgodny z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., gdyż warunek 51% przeznaczenia podstawowego mieszkalnego dotyczy całego terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nie pojedynczych działek budowlanych. Strona wyjaśniła również, że na działce o numerze ewidencyjnym [...], obr. [...], istnieje budynek usługowo-handIowy z magazynem oddane do użytkowania 9 listopada 2018 r. a na nieruchomościach skarżących nie istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny ani nie została wydana żadna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz nie zostało przyjęte zgłoszenie robót budowlanych budowy takiego budynku. W stanie faktycznym Starosta Brzeziński decyzją Nr 204/2025 z dnia 5 września 2025 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hali składowej w konstrukcji namiotowej, w miejscowości O., gm. D., na działkach o numerach ewidencyjnych: [...]i [...], obr. [...]. W ocenie organu przedłożony projekt nie jest zgodny z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. przyjętego uchwałą Nr XXXI/195/21 Rady Gminy D. z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego obręb ewidencyjny [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 planu przeznaczenie podstawowe - jest to część przeznaczenia terenu, która przeważa na danym terenie wydzielonym w planie liniami rozgraniczającymi stanowiąc co najmniej 51% terenu, w przypadkach ustalenia więcej niż jednej kategorii przeznaczenia podstawowego, wszystkie wymienione kategorie mogą wystąpić łącznie lub odrębnie w granicach poszczególnych nieruchomości położonych w granicach terenu; przeznaczenie uzupełniające - rodzaje przeznaczenia, terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. W przedmiotowym przypadku określona jest jedynie jedna kategoria przeznaczenia podstawowego - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który powinien dominować na każdej działce budowlanej dla zachowania podstawowej funkcji terenu. Po wybudowaniu planowanej inwestycji w postaci budynku hali składowej w konstrukcji namiotowej o powierzchni zabudowy 1003 m², przeznaczenie podstawowe zmieni się na funkcję usługową. Zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jw. usługi są dopuszczone na omawianym terenie, ale jako przeznaczenie uzupełniające, inne niż podstawowe, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe (dominujące) i nie jest z nim sprzeczne (§ 3 pkt 8 i 9 uchwały Nr XXXVI/29V09 Rady Gminy D. z dnia 7 grudnia 2009 r). W ocenie Starosty w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z dużym obiektem - halą składową przeznaczoną do pomocniczego składowania sprzętu elektro-energetycznego (sprzedaż tokarek - str. 4 projektu architektoniczno-budowlanego pkt 2.3 Układ przestrzenny oraz forma architektoniczna), który będzie dominował na tym terenie i nie będzie uzupełniał funkcji podstawowej ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, przy tak pełnym zagospodarowaniu nieruchomości, nie ma możliwości na spełnienie podstawowego warunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jakim jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Organ stoi na stanowisku, że uchwalony w 2021 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie określił przeznaczenie przedmiotowego terenu, wskazując na obszar zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a zmiana przeznaczenia terenu wymaga zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili organowi, iż dokonał błędnej wykładni planu miejscowego przyjmując nieprawidłowo, że udział przeznaczenia podstawowego, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-2 planu miejscowego musi odnosić się do pojedynczych działek, nie zaś do terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. W ocenie strony decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 Kpa oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130). Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 35 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wskazał, że sporna inwestycja jest sprzeczna z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z ustaleniami mpzp, obiekty usługowe stanowiące przeznaczenie uzupełniające powinny jedynie uzupełniać lub wzbogacać zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W przedmiotowej sprawie na terenie inwestycji nie zaplanowano zabudowy mieszkaniowej, a wyłącznie zabudowę usługową. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, organ I instancji zasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto, Wojewoda nie podzielił poglądu strony wyrażonego w odwołaniu, że treść planu miejscowego dotycząca przeważania na danym terenie przeznaczenia podstawowego stanowiącego co najmniej 51% terenu, dotyczą całego obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]. Przeznaczenie terenu odnosi się do każdej z działek znajdującej się w danej jednostce planistycznej. Wojewoda zauważył, że na działkach objętych wnioskiem istnieją już dwa budynki usługowo-handlowe. zatem przeznaczenie usługowe będzie dominujące na tym terenie, a nie będzie uzupełniało zabudowy mieszkaniowej, której na tym terenie nie zaprojektowano. Z uwagi na wykazany powyżej brak zgodności planowanej inwestycji z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym i brak możliwości doprowadzenia inwestycji do tej zgodności, Wojewoda odstąpił od dalszej merytorycznej analizy sprawy uznając, że należało odmówić udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie zastosował art. 79a Kpa, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jednakże, mając na uwadze brak możliwości doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z ustaleniami mpzp w zakresie przeznaczenia terenu, organ odwoławczy nie podjął decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 Kpa. Jednocześnie Wojewoda podniósł, że w celu zrealizowania spornej inwestycji w projektowanym kształcie skarżący powinni uprzednio wystąpić o zmianę mpzp do organu wykonawczego gminy, który zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy u.p.z.p. prowadzi rejestr wniosków o sporządzenie lub zmianę planów miejscowych. Ponadto Wojewoda poinformował strony, że jeśli nie zgadzają się z ustaleniami planu miejscowego, przysługuje im skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.). Wojewoda jednocześnie zauważył, iż istniejący na terenie inwestycyjnym budynek usługowy został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Brzezińskiego Nr 231/2010 z dnia 3 września 2010 r. Natomiast obowiązujący na tym obszarze plan miejscowy został przyjęty uchwałą Nr XXXI/195/21 z dnia 6 października 2021 r. Wojewoda wyjaśnił, iż ustalenia planu miejscowego nie mają mocy wstecznej, a zatem zapisy obowiązującego planu nie powodują konieczności zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków czy ich rozbiórki. Jednakże, biorąc pod uwagę przepisy Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, zobligowany jest do uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydawania rozstrzygnięcia, tj. m.in do zbadania zgodności danej inwestycji z zapisami obowiązującego planu miejscowego. W dniu 3 grudnia 2025 r. skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego wnieśli A.T. oraz R.T., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), w związku z dokonaniem przez organ II instancji błędnej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXXI/195/21 Rady Gminy D. z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego obręb ewidencyjny [...], w szczególności § 3 ust. 1 pkt 1-2 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 planu, przyjmując nieprawidłowo, iż udział przeznaczenia podstawowego (51%) musi odnosić się do pojedynczych działek (np. [...]i [...]), zamiast do całego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Tym samym w ocenie skarżących organ naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), błędnie oceniając, że projekt jest niezgodny z mpzp, mimo że przedstawione opracowanie spełnia wszystkie ustawowe ustalenia tego planu; 2. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; 3. art. 107 § 3 Kpa, poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Brzezińskiego Nr 204/2025 z dnia 5 września 2025 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stała się decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 20 listopada 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Brzezińskiego z 5 września 2025 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hali składowej w konstrukcji namiotowej, w miejscowości O., gmina D. na działkach nr ewid. [...]i [...], obręb [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) (dalej: ustawa Prawo budowlane). Jak stanowi art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego. Celem sprawdzeń określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest kompleksowe sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Z przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku jego braku. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem dokumenty te określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 1[...] § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., II OSK 215/14, LEX nr 2002643, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wystąpili w dniu 27 czerwca 2025 r. do Starosty Brzezińskiego o udzielenie pozwolenia na budowę budynku hali składowej w konstrukcji namiotowej, w miejscowości O., gmina D., na działkach nr ewid. [...]i [...], obręb [...]. Bezsporne jest także, że działki nr ewid. [...]i [...], obręb [...], na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja, objęte są treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. przyjętego uchwałą Nr XXXI/195/21 Rady Gminy D. z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego obręb ewidencyjny [...] (dalej: mpzp). Zgodnie z załącznikiem graficznym do mpzp. działki na których projektowana jest inwestycja znajdują się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...]. W kontrolowanej sprawie sporna pomiędzy stronami jest wykładnia mpzp w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy przypomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) podlega zatem wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Tak więc dokonując wykładni planu miejscowego koniecznym jest sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77) (por. Wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r., II OSK 1407/11, LEX nr 1367255, CBOSA). Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy wskazać, że jak stanowi § 14 pkt 1 mpzp dla terenów oznaczonych symbolami od MN1 do MN13 ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 2) przeznaczenie uzupełniające: a) zabudowa usługowa, b) drogi wewnętrzne, c) infrastruktura techniczna. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1 mpzp przez teren należy rozumieć obszar wyznaczony w rysunku planu liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem przeznaczenia podstawowego. Jak stanowi § 3 ust. 1 pkt 2 mpzp przeznaczenie podstawowe - jest to część przeznaczenia terenu, która przeważa na danym terenie wydzielonym w planie liniami rozgraniczającymi stanowiąc co najmniej 51% terenu, w przypadkach ustalenia więcej niż jednej kategorii przeznaczenia podstawowego, wszystkie wymienione kategorie mogą wystąpić łącznie lub odrębnie w granicach poszczególnych nieruchomości położonych w granicach terenu. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 3 mpzp przeznaczenie uzupełniające - rodzaje przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Nie budzi wątpliwości w kontrolowanej sprawie, że miał rację organ stwierdzając, że jego zadaniem była ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. O ile jednak organ oceny tej dokonuje samodzielnie (bez formalnej potrzeby współdziałania), to jednak wykładnia planu miejscowego musi był zgodna z przyjętymi powszechnie zasadami, w szczególności nie dokonuje się wykładni z naruszeniem zakazu interpretacji per non est, wedle którego nie wolno interpretować przepisów prawnych tak, aby pewne ich elementy stały się zbędne. W kontrolowanej sprawie za prawidłową należy uznać tezę organu, że ustalenia planu dotyczą wszystkich działek ewidencyjnych w obszarze danej jednostki planistycznej. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że wymóg 51% powierzchni przeznaczenia podstawowego, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 mpzp, wprost został odniesiony do terenu w rozumieniu mpzp, czyli danej jednostki planistycznej. Z powołanego przepisu nie wynika konkluzja forsowana przez organy, iż wymóg ten dotyczy danej działki ewidencyjnej bądź danego zamierzenia inwestycyjnego. Stąd też, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji dokonały błędnej wykładni mpzp, co doprowadziło je do co najmniej przedwczesnej oceny o braku możliwości realizacji na danym terenie spornej inwestycji. W ocenie Sądu organy bezpodstawnie uznały, że w kontrolowanej sprawie należy odmówić pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, naruszając tym samym art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji także art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona ponownie wyczerpującej wykładni mpzp, a także dokona oceny czy sporne zamierzenie spełnia przesłanki przeznaczenia uzupełniającego. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. IB