II SA/Łd 106/20

Dnia 4 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 roku sprawy ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania zasiłku stałego i zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat P. Ż.-M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł.

II SA/Łd 106/20 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W. I. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. zmieniającej decyzję tego organu z [...] r. w ten sposób, że ograniczono okres wypłacania zasiłku stałego oraz opłacania stronie składki na ubezpieczenie zdrowotne do 31 sierpnia 2019 r. nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, działając na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 11 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2019, poz. 1507 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r. (znak [...]) zmienił swoją uprzednią decyzję z [...] r. (znak [...]) w ten sposób, że ograniczył okres, na który przyznano stronie pomoc w formie zasiłku stałego do 31 sierpnia 2019 r. oraz ograniczył okres, w którym opłacano stronie składki na ubezpieczenie zdrowotne do 31 sierpnia 2019 r. nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podniósł, że 5 września 2019 r. skarżący zwrócił się o kontynuację wypłaty pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż strona do 30 sierpnia 2019 r. przebywała w mieszkaniu siostry, która zmarła. Mieszkanie należało na bratanka siostry, który dokonał sprzedaży lokalu. We wrześniu 2019 r. skarżący wynajął inny lokal, w którym obecnie mieszka wraz ze znajomą, z którą deklaruje oddzielne gospodarstwo. Strona nie pracuje, nie pobiera świadczeń ZUS, nie prowadzi działalności gospodarczej, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności do 4 lutego 2020 r. i pobiera z tego tytułu zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł. Ustalono również, iż w sierpniu 2019 r. strona otrzymała pożyczkę w kwocie 30.400 zł od bratanka, oraz 10.000 zł z banku. Pożyczone pieniądze strona wykorzystała na pokrycie kosztów związanych z najmem lokalu oraz jego remontem. Organ I instancji ustalił, iż jednorazowy dochód uzyskany przez skarżącego w sierpniu 2019 r. z pożyczek wynosił 40.400 zł i przekroczył pięciokrotność kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej tj. 3.505 zł. Został więc rozliczony na kolejnych 12 miesięcy - tj. w okresie od sierpnia 2019 r. do lipca 2020 r. i wynosi po 3.366,67 zł miesięcznie (40.400 zł : 12 miesięcy = 3.366,67 zł). Na dochód skarżącego składa się powyższa kwota oraz zasiłek pielęgnacyjny w wys. 184,42 zł, tj. łącznie 3.551,09 zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na to, że dochód osiągnięty przez stronę w sierpniu 2019 r. w kwocie 3.551,09 zł miesięcznie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. 701 zł, brak jest podstaw do kontynuowania wypłaty przyznanego stronie zasiłku stałego od września 2019 r. W związku z brakiem uprawnień do zasiłku stałego od 01.09.2019 r. wyrejestrowano stronę z ubezpieczenia zdrowotnego w ZUS. W odwołaniu od powyższej decyzji W. I. wyraził niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia, wskazując iż jest ono dla niego krzywdzące. Strona wskazała na swoją sytuację oraz potwierdziła fakt otrzymania pożyczki wysokości 30.000,00 zł - gdyż była osobą bezdomną i musiała zapewnić sobie mieszkanie, jednak zakwestionowała korzystanie z pożyczki z banku w wysokości 10.000 zł. Oświadczyła, że ma problemy z poruszaniem się i potrzebuje pomocy. Do odwołania załączono dokumenty potwierdzające zakupy m.in. materiałów budowlanych. W uzupełnieniu do odwołania skarżący złożył zaświadczenie lekarza orzecznika ZUS z 5 listopada 2019 r., iż jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że skarżący – urodzony [...] lutego 1958 r. - jest osobą bierną zawodowo, ma córkę, która mieszka w B. i nie utrzymuje kontaktu z ojcem ani nie pomaga mu finansowo. Rodzice strony nie żyją. Z akt sprawy wynika, że strona jest w trakcie remontu mieszkania, zakupiła odpowiednie sprzęty gospodarstwa domowego. Strona zamieszkuje wspólnie z W. S., która jednak prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z własnych środków. Podczas wywiadu środowiskowego wskazano, iż w zamian za opiekę strona pozwoliła jej u siebie mieszkać. Strona cierpi na niedowład lewostronny w następstwie udaru niedokrwiennego mózgu, nadto choruje na cukrzycę i ma nadciśnienie. Strona otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego wynika, że strona przez ostatnie 3 lata - tj. do 21 grudnia 2018 r. - zamieszkiwała ze swoją siostrą i zajmowała się nią, niemniej jednak siostra zmarła, a mieszkanie po niej zostało sprzedane przez bratanka strony, który był jego właścicielem. Strona oświadczyła, że 2 razy w tygodniu opiekuje się nim W. S., ponadto wskazała ona, że w sierpniu 2019 r. bratanek udzielił mu pożyczki na kwotę 1.400,00 zł na kaucję za zajmowany obecnie lokal oraz 9.000,00 zł na pośrednika sprzedaży i wynajmu mieszkań, jak również 20.000,00 zł na remont mieszkania które obecnie zajmuje. Strona wskazała również, że w sierpniu 2019 r. zaciągnęła pożyczkę w banku w wysokości 10.000,00 zł . Okoliczności te potwierdził skarżący w napisanym własnoręcznie oświadczeniu z 16 września 2019 r. (w aktach sprawy). W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie W. S. z 20 września 2019 r., z którego wynika, iż zamieszkuje ona wspólnie ze stroną, nie prowadzi z nim jednak wspólnego gospodarstw domowego, niemniej jednak pomaga stronie w codziennych czynnościach w zamian za dach nad głową. W.S. potwierdziła, że skarżący pożyczył 30.000,00 zł od swojego bratanka, które musi zwrócić. W aktach sprawy znajduje się decyzja z [...], którą przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł na okres od 01.12.2018 do 31.10.2019 oraz w wysokości 215,84 zł na okres od 01.11.2019 r. do 29.02.2019 r. Kolegium podniosło, iż zmieniła się sytuacja dochodowa strony w związku z uzyskaniem w sierpniu 2019 r. jednorazowego dochodu w postaci pożyczki w łącznej wysokości 40.400,00 zł, który przekroczył pięciokrotność kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 3.505 zł. W ocenie Kolegium słusznie organ I instancji wskazał, że na dochód skarżącego składa się powyższa kwota oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł, co łącznie stanowi kwotę miesięcznego dochodu w wysokości 3.551,09 zł miesięcznie. Skoro w myśl art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej - a więc osobie której dochód jest niższy od kwoty 701,00 zł miesięcznie to mimo, iż strona jest bez wątpienia osobą całkowicie niezdolną do pracy to przekroczenie dochodu spowodowało, że utraciła prawo od zasiłku stałego. Dochód strony policzony zgodnie z przepisami obowiązującego prawa wynosi bowiem począwszy od sierpnia 2019 r. 3.551,09 zł, a co za tym idzie przekracza ustalone przez ustawodawcę kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Z tego też względu organ uznał, że okoliczności sprawy wskazują, iż brak jest podstaw do kontynuowania wypłaty przyznanego zasiłku stałego od miesiąca września 2019 r. oraz brak jest uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego w ZUS, a co za tym idzie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej musiał znaleźć zastosowanie w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. I. opisał swoją trudną sytuację zdrowotną i rodzinną. Wskazał, iż potrzebuje opieki medycznej, rehabilitacji oraz leków, do których nie ma obecnie dostępu z powodu wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż nie ma kontaktu z córką od 15 lat i pomimo starań nie może jej odnaleźć. Skarżący zaznaczył, iż nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji, a pomoc jego koleżanki nie jest wystarczająca. Przyznał, iż przyjął 30.000 zł pożyczki od bratanka, aby nabyć skromny lokal mieszkalny i go wyremontować, bowiem był osobą bezdomną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach ustawy p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję wydaną w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną z zakresu pomocy społecznej można zmienić lub uchylić na niekorzyść strony, bez jej zgody, w przypadkach określonych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wskazany przepis jest jednym z przypadków, o których mowa w art. 163 k.p.a., stanowiącym przewidziane ustawą odstępstwo od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Podstawę wydania decyzji, na zasadzie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, stanowią dwie grupy przesłanek, których istnienie powoduje bądź obligatoryjną bądź fakultatywną zmianę lub uchylenie decyzji. Do przesłanek obligatoryjnych ustawodawca zaliczył zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobranie nienależnego świadczenia. W przypadku wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek zaliczonych do tej kategorii organ zobowiązany jest do uruchomienia postępowania oraz weryfikacji wydanej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Powtarzając za najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - zauważa, że kwestia skuteczności decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Trafne jest jednak przede wszystkim to stwierdzenie, że rozstrzygnięcie tego sporu nie może nastąpić wyłącznie poprzez zastosowanie w procesie interpretacji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej schematycznego rozróżnienia decyzji administracyjnych na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne. Rozróżnienie to jako kryterium podziału stosuje moment tworzenia stosunków prawnych. Akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub powodują ustanie istniejącego stosunku prawnego, a akty deklaratoryjne nie tworzą, nie zmieniają ani nie uchylają istniejących stosunków administracyjnoprawnych, a jedynie już istniejącym nadają nowy, określony kształt prawny (vide: G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II. Komentarz do art. 104-269, wydanie III, Lex 2010, uwagi do art. 104). O decyzjach deklaratywnych mówi się zatem, że stwierdzają to, co wynika z ustawy, i ze skutkiem od momentu, gdy ich adresat znalazł się w regulowanej nią sytuacji, a zatem - co do zasady - ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Wydanie decyzji konstytutywnych stanowi natomiast ostatni element w wykreowaniu stosunku prawnego, którego one dotyczą. Takie decyzje działają na przyszłość (ex nunc), bo prawa lub obowiązki stwierdzane przez ich wydanie nie powstają wcześniej niż z chwilą, gdy decyzje te stają się ostateczne (vide: H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie II, WKP 2019, uwagi do art. 104). W doktrynie podkreśla się, że ten tradycyjny podział decyzji administracyjnych o dychotomicznej strukturze nie uwzględnia jednak wielu elementów współczesnych stosunków prawnych i sposobu ich kreowania, a tym samym przestaje mieć praktyczną przydatność dla określenia momentu powstania stosunku prawnego (vide: A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151; K. Ziemiński, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, Wydawnictwo Naukowe UAM, s. 179-181; M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP 2008/5 str. 47 i nast.). W uzasadnieniu wyroku z 16 kwietnia 2020 r., II OSK 3003/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. Kwestia z jaka datą uzyska skuteczność (ex tunc czy ex nunc) określony akt administracyjny nie jest związana podziałem aktów administracyjnych na konstytutywne albo deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne powinny być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (vide: wyrok SN z 19 lutego 2009 r., III PO 7/08; wyrok NSA z 28 października 2009 r., II GSK 153/09, wyrok NSA z 30 listopada 2012 r., I OSK 982/12; wyrok NSA z 2 marca 2016 r., I OSK 221/16)." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w toku postępowania niewątpliwie organy ustaliły, iż zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącego w związku z uzyskaniem w sierpniu 2019 r. jednorazowego dochodu w postaci pożyczki w łącznej wysokości 40.400,00 zł, który przekroczył pięciokrotność kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 3.505 zł. Skarżący ponadto potwierdził powyższe okoliczności faktyczne tak przed organem jak i w skardze. W ocenie Sądu organy prawidłowo wskazały zatem, że na dochód skarżącego składa się powyższa kwota oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł, co łącznie stanowi kwotę miesięcznego dochodu w wysokości 3.551,09 zł miesięcznie począwszy od sierpnia 2019 r. Dochód strony został policzony zgodnie z art.8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Kredyt lub pożyczka jest dochodem mogącym stanowić źródło utrzymania, dlatego też z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej, stanowi dochód i musi być uwzględniony przy ustalaniu sytuacji dochodowej rodziny, czy też osoby samotnie gospodarującej. Jeżeli zatem w myśl art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej - a więc osobie której dochód jest niższy od kwoty 701,00 zł miesięcznie to mimo, iż strona posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności do 4 lutego 2020 r., to przekroczenie dochodu spowodowało, że utraciła prawo od zasiłku stałego. Z tego też względu organ trafnie przyjął, że okoliczności sprawy wskazują, iż brak jest podstaw do kontynuowania wypłaty przyznanego zasiłku stałego od miesiąca września 2019 r. oraz brak jest uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego w ZUS, a co za tym idzie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej musiał znaleźć zastosowanie w sprawie, i to ze skutkiem od momentu zajścia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę zastosowania danej normy prawnej. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowo i wszechstronnie ustalonych okolicznościach sprawy. W sprawie tej nie sposób uznać, że decyzje organów naruszały prawo, co czyni skargę niezasadną. Orzeczono zatem jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 151 ustawy – Prawo postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wydane zostało na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.). dc