II SA/Łd 213/26

Dnia 9 września 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Czyżewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński Sędzia Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2026 roku sprawy ze skargi R. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2026 roku znak: SKO.4115.7.2026 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz pkt 7 decyzji Wójta Gminy Brójce z dnia 27 listopada 2025 roku, nr PS.5120.27.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego R. F. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR

Zaskarżonym postanowieniem z 20 stycznia 2026 r. znak: SKO.4115.7.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania R. F. działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 28, art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z 27 listopada 2025 r. nr PS.5120.27.2025 ustalającej S.F., powoływanemu dalej jako: "ojciec" opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej M. Ł. [...], [...] R., powoływanym dalej jako: "DPS". Z akt sprawy wynika, że 24 lutego 2025 r. do organu I instancji wpłynął przeprowadzony ze S. F. wywiad środowiskowy cz. IV z 16 lutego 2025 r. informujący o zmianie średniomiesięcznego kosztu utrzymania w DPS od 1 stycznia 2025 r. na kwotę 5 500,00 zł ustalonego Zarządzeniem nr 2/2024 Dyrektora Niepublicznego Domu Pomocy Społecznej w Ł. z 2 grudnia 2024 r. dotyczącym wprowadzenia nowych cen za miesięczny pobyt w Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej "Z.". W związku z powyższym koszty za pobyt S. F. w DPS ponoszone przez Gminę ulegną zmianie od 1 stycznia 2025 r. na kwotę 3 905,31 zł miesięcznie. 9 lipca 2025 r. do organu I instancji wpłynął przeprowadzony ze S. F. wywiad środowiskowy cz. IV z 4 lipca 2025 r. w związku ze zmianą świadczenia otrzymywanego z ZUS. W związku z powyższym od 1 marca 2025 r. uległa zmianie odpłatność S. F. za pobyt w DPS. Wywiady zostały rozpatrzone aktualnie z uwagi na cały czas trwające postępowanie sądowe dotyczące ustalenia odpłatności od osób zobowiązanych do alimentacji tj. M. F. i R.F.. Przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji ustalił opłatę od 1 stycznia 2025 r do 28 lutego 2025 r. za pobyt w DPS od S. F. w wysokości 1.777,37 zł miesięcznie (pkt 1); zwolnił częściowo w kwocie 182,68 zł miesięcznie od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2025 r. S. F. z odpłatności za pobyt w DPS (pkt 2); ustalił opłatę miesięczną od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2025 r. za pobyt w DPS w wysokości 3 905,31 zł (3 722,63 zł + 182,68 zł) ponoszoną przez Gminę B. pkt 3); ustalił opłatę od 1 marca 2025 r. za pobyt w DPS od S. F. w wysokości 1.855,87 zł miesięcznie (pkt 4); zwolnił częściowo w kwocie 200,98 zł miesięcznie od 1 marca 2025 r. S. F. z odpłatności za pobyt w DPS (pkt 5); ustalił opłatę miesięczną od 1 marca 2025 r. za pobyt w DPS w wysokości 3.845,11 zł (3 644,13 zł + 200,98 zł) ponoszoną przez Gminę B. (pkt 6); ustalił, że osobami zobowiązanymi do partycypowania w kosztach ponoszenia odpłatności za pobyt S. F. w DPS są córka M. F. oraz syn R. F. (pkt 7). Stwierdził, że sprawa dotycząca ponoszenia odpłatności w toku postępowania. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. R. F. wniósł odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt S. F. w DPS i umorzenie postępowania wobec niego. Organ, po przywołaniu treści art. 28, art. 134 k.p.a., art. 54 ust. 1, ust. 2, art. 60 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 102 ust. 1 u.p.s., wyjaśnił, że k.p.a. wyróżnia przedmiotowe i podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Stroną postępowania o skierowanie do domu pomocy społecznej jest tylko osoba kierowana do domu pomocy społecznej. R. F., jako zstępny osoby umieszczonej do domu pomocy społecznej, nie ma interesu prawnego w postępowaniu o umieszczenie osoby bliskiej do domu pomocy społecznej. O interesie prawnym w sprawach tego rodzaju przesądzają przepisy prawa materialnego. Podstawowe znaczenie mają art. 54 ust. 1 u.p.s. i art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s., które przesądzają o uprawnieniu domagania się skierowania do domu pomocy społecznej. W ich świetle uprawnienie takie może służyć tylko osobie spełniającej przesłanki przewidziane w art. 54 ust. 1 u.p.s. (w tym wypadku ojcu). Decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej była adresowana do S. F. jako do osoby wymagającej zapewnienia jej opieki. Zatem wyłącznie ojciec skarżącego, jako osoba mająca interes prawny wynikający z ww. przepisów, jest stroną postępowania odwoławczego. Dodatkowo organ nadmienił, że kwestie skierowania danej osoby, umieszczenia jej w domu pomocy społecznej oraz ustalenia odpłatności za ten pobyt, stanowią przedmiot trzech odrębnych, aczkolwiek powiązanych funkcjonalnie, spraw administracyjnych. Pobyt mieszkańca w DPS jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych (I) decyzji o skierowaniu do DPS, (II) decyzji o umieszczeniu w DPS, (III) decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. Mamy do czynienia z trzema odrębnymi sprawami administracyjnymi, a co za tym idzie z trzema odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Krąg stron każdego z tych postępowań, znajdujących oparcie w różnych przepisach prawa materialnego, ustalany jest odrębnie na podstawie ogólnej reguły z art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem uregulowań u.p.s. Stroną postępowania w sprawie skierowania jej do DPS, umieszczenia i ustalenia jej odpłatności jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, gdyż wyłącznie interesu prawnego tej osoby, w rozumieniu art. 28 k.p.a., dotyczy to postępowanie. Dzieci osoby skierowanej do DPS nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji ustalającej odpłatność dla samego mieszkańca. Ich interes ma charakter jedynie faktyczny (ekonomiczny), wynikający z faktu, że w przyszłości mogą zostać zobowiązani do wnoszenia opłat w ramach umowy lub decyzji ustalającej odpłatność dla osób bliskich. Analizowane świadczenie, polegające na skierowaniu osoby do DPS ma charakter zindywidualizowany, adresowany do konkretnej osoby fizycznej. Żaden z przepisów prawa nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o przyznanie tego konkretnego świadczenia członkom jego rodziny ani nie wiąże z tym postępowaniem obowiązków po stronie innych podmiotów. Nie ma zatem przepisów prawa materialnego, na podstawie których skarżący mógłby wywodzić w niniejszej sprawie swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ewentualne obowiązki dzieci ustalane są w odrębnym postępowaniu i to dopiero w tamtym procesie (o ustalenie odpłatności dla osób bliskich) przysługują im pełne prawa strony, w tym prawo do wniesienia odwołania. Na marginesie organ wskazał, że postępowanie w sprawie o zwolnienie z opłaty stanowi odrębne postępowanie administracyjne, to z chwilą złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o to zwolnienie, powinno zostać uruchomione postępowanie, którego niezbędnym elementem jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego celem ustalenia stanu faktycznego związanego z przesłankami zastosowania zwolnienia. Dopiero po przeprowadzeniu takiego wywiadu organ może stwierdzić, czy w sytuacji życiowej, rodzinnej i dochodowej osoby wnioskującej o zwolnienie, zachodzą okoliczności uzasadniające całkowite lub częściowe zwolnienie z odpłatności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżył w całości postanowienie organu II instancji zarzucając naruszenie: 1. art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie ustalenia opłaty za pobyt ojca w DPS, co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania; 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewszechstronne rozważenie materiału dowodowego i pominięcie faktu, że organ I instancji w sentencji swojej decyzji wprost wskazał skarżącego jako osobę zobowiązaną do partycypowania w kosztach, co bezpośrednio kreuje jego interes prawny w tej konkretnej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji, stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że wbrew twierdzeniom Kolegium, decyzja organu I instancji w punkcie dotyczącym ustaleń faktycznych i prawnych wprost wymienia jego jako osobę zobowiązaną do partycypowania w kosztach odpłatności za pobyt ojca w DPS. Już samo to sformułowanie w sentencji decyzji organu I instancji kreuje po stronie skarżącego interes prawny, gdyż wiąże go z wynikiem tego konkretnego postępowania. Zdaniem skarżącego organ II instancji pominął, że ustalenie opłaty od mieszkańca (ojca) bezpośrednio wpływa na zakres ewentualnej odpowiedzialności zstępnych. Jeśli wysokość opłaty obciążającej mieszkańca zostanie ustalona błędnie lub w sposób zawyżony (np. poprzez niewłaściwe zwolnienia), automatycznie kształtuje to obowiązek finansowy gminy i osób bliskich wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. W decyzji o ustaleniu odpłatności dla mieszkańca organ jednocześnie przesądza o kręgu osób zobowiązanych (tak jak w niniejszej sprawie w punkcie dotyczącym skarżącego), to osoby te stają się stronami postępowania. Błędne jest zatem twierdzenie Kolegium, że interes skarżącego ma charakter jedynie ekonomiczny (tj. faktyczny). Skoro organ I instancji w decyzji dokonał już imiennego wskazania osób zobowiązanych, to skarżący musi mieć prawo do kwestionowania tej decyzji w całości, w tym ustaleń dotyczących kosztów pobytu, od których zależeć będzie wysokość jego przyszłego obciążenia. Pozbawienie go prawa do kontroli instancyjnej stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania oraz prawa do sądu. Interes prawny skarżącego nie wynika jedynie z faktu bycia synem (interes faktyczny), lecz z konkretnych norm prawa materialnego, tj. m.in. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., który nakłada na zstępnych obowiązek wnoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS. Błąd w rozumowaniu organu polega na przyjęciu, że proces ustalania odpłatności dla mieszkańca jest sprawą "zindywidualizowaną" i "adresowaną do konkretnej osoby", która rzekomo nie rzutuje na sytuację prawną członków rodziny. Tymczasem system odpłatności za pobyt w DPS, uregulowany w u.p.s., opiera się na zasadzie solidarności i subsydiarności, co tworzy nierozerwalny węzeł prawny między mieszkańcem, jego rodziną a gminą. W tym kontekście, każda decyzja określająca wysokość opłaty dla ojca skarżącego (mieszkańca) jest decyzją o charakterze niejako prejudycjalnym dla obowiązków skarżącego. Natomiast "interes prawny" nie może być utożsamiany wyłącznie z bezpośrednim adresatem sentencji decyzji. Jeśli organ I instancji w decyzji wprost wymienił skarżącego jako osobę zobowiązaną do partycypowania w kosztach, to tym samym dokonał on autorytatywnego potwierdzenia, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Nie można przyjąć logicznej sprzeczności, w której z jednej strony organ wskazuje osobę jako zobowiązaną w treści aktu administracyjnego, a z drugiej strony organ wyższego stopnia twierdzi, że osoba ta posiada jedynie "interes faktyczny". Zasadnym, w ocenie skarżącego, jest także podkreślenie faktu, że wysokość opłaty ustalonej dla mieszkańca stanowi granicę roszczeń, jakie gmina może kierować wobec zstępnych. Skarżący ma zatem interes prawny w tym, aby zweryfikować, czy organ prawidłowo wyliczył kwotę obciążającą ojca oraz czy zastosował należne mu zwolnienia. Ewentualne zawyżenie tej kwoty (np. poprzez błędne ustalenie dochodu mieszkańca lub kosztów pobytu) automatycznie pogarsza sytuację prawną skarżącego, gdyż w sposób bezpośredni powoduje dodatkowe i nieuzasadnione obciążenie. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. będzie musiał ową kwotę pokryć. Pomimo konkretnych kryteriów zawartych w u.p.s., zawsze istnieje szansa, że owe kryteria zostaną zastosowane błędnie, a przeto osoba zobowiązana będzie obciążona w większym stopniu niż być powinna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającej go decyzji organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz pkt 7 decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli skarżący uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy B. ustalającej S.F. opłatę za pobyt w DPS. W ocenie organu skarżący nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu, albowiem stroną postępowania w sprawie skierowania jej do DPS, umieszczenia i ustalenia jej odpłatności jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, gdyż wyłącznie interesu prawnego tej osoby, w rozumieniu art. 28 k.p.a., dotyczy to postępowanie. Ewentualne obowiązki dzieci ustalane są w odrębnym postępowaniu i to dopiero w nim przysługują im pełne prawa strony. Z kolei w ocenie skarżącego zaskarżona decyzja organu I instancji w punkcie dotyczącym ustaleń faktycznych i prawnych wprost wymienia go jako osobę zobowiązaną do partycypowania w kosztach odpłatności za pobyt ojca w DPS, zatem już samo to sformułowanie w sentencji decyzji organu I instancji kreuje po jego stronie interes prawny, gdyż wiąże go z wynikiem tego postępowania. Ponadto wysokość opłaty obciążającej mieszkańca automatycznie kształtuje obowiązek finansowy gminy i osób bliskich wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy skarżącemu, jako zstępnemu, wskazanemu w pkt 7 decyzji organu I instancji jako osobie zobowiązanej do partycypowania w kosztach pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej, przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia opłaty i zwolnienia przyznanego mieszkańcowi, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy interes prawny skarżącego, wywodzony z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., pozwala mu kwestionować tę decyzję w całości, w tym wysokość opłaty i zwolnienia ustalonych dla samego mieszkańca, czy też ogranicza się wyłącznie do tej części rozstrzygnięcia, która wprost odnosi się do jego własnej sytuacji prawnej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W pierwszej kolejności godzi się wskazać, że decyzja administracyjna jest aktem indywidualnym i konkretnym, rozstrzygającym sprawę oznaczonego podmiotu i skierowanym do wskazanego adresata, w odróżnieniu od aktów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zasada ta znajduje pełne odzwierciedlenie w regulacji dotyczącej ustalania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. ma charakter ściśle zindywidualizowany i jego przedmiotem jest wyłącznie sytuacja prawna oznaczonej osoby fizycznej, tj. mieszkańca kierowanego do placówki, a wydana w jego wyniku decyzja jest adresowana wyłącznie do tej osoby. Charakteru tego nie znosi okoliczność, że ustalenie wysokości należnej od mieszkańca opłaty pozostaje w funkcjonalnym związku z sytuacją prawną osób trzecich, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Związek ten, jak wyjaśniono szczegółowo w dalszej części niniejszego uzasadnienia, nie przekształca zindywidualizowanego charakteru tego postępowania ani nie czyni owych osób jego adresatami. W obecnym stanie prawnym adresatem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty mieszkańca domy za jego pobyt w DPS jest wyłącznie osoba kierowana (mieszkaniec), a pogląd, jakoby w jednym akcie można było równocześnie wyznaczać zobowiązania pozostałych podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (małżonka, zstępnych, wstępnych), stracił na aktualności (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII, WKP 2025). Stroną pierwszej decyzji wydanej w sprawie odpłatności jest jedynie mieszkaniec, przy czym nie można w decyzji ustalającej opłatę przypadającą na osobę kierowaną do DPS określać również obciążeń jej bliskich, gdyż dopiero jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten aktualizuje się, w kolejności, po stronie jego małżonka i zstępnych, a następnie wstępnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 września 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 204/25, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA"). Konsekwencją powyższego jest to, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wysokość opłaty ponoszonej przez samego mieszkańca oraz zakres przysługującego mu zwolnienia z tej opłaty (art. 64 i art. 64a u.p.s.), stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, jest wyłącznie mieszkaniec. Interes zstępnych na tym etapie ma charakter wyłącznie faktyczny (ekonomiczny). Wysokość opłaty i zwolnienia przyznanego mieszkańcowi wpływa wprawdzie pośrednio na wysokość różnicy, którą w przyszłości mogą być zobowiązani pokryć zstępni, lecz nie jest to powiązanie o charakterze materialnoprawnym. Trafność takiego rozróżnienia potwierdza pogląd NSA wyrażony w wyroku z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2449/16, wydanym wprawdzie na tle postępowania o skierowanie do domu pomocy społecznej, lecz zachowującym pełną aktualność również w odniesieniu do postępowania w sprawie ustalenia opłaty mieszkańca. Stwierdzono w nim, że gdyby wolą prawodawcy było uwzględnienie interesów faktycznych natury finansowej osób bliskich w postępowaniu w sprawie skierowania do DPS, to strona podmiotowa w tym postępowaniu zostałaby inaczej ukształtowana. Interesom tym nadano by walor prawny i nie byłoby potrzeby wszczynania postępowań nadzwyczajnych w celu ochrony tych interesów. Prawodawca woli takiej nie wyraził i rozstrzygnął konflikt między interesem faktycznym osób bliskich a interesem osoby wymagającej pomocy w sposób wyżej przedstawiony, przydając jedynie ostatniemu z tych interesów walor prawny. Powyższą argumentację należy odnieść odpowiednio do ustalenia opłaty mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Sąd podziela zatem stanowisko organu II instancji w zakresie, w jakim wykluczyło ono możliwość skutecznego kwestionowania przez skarżącego ustaleń zawartych w pkt 1–6 decyzji organu I instancji. W tej części zaskarżone rozstrzygnięcie, jako zgodne z prawem, nie mogło zostać wzruszone, a odwołanie skarżącego pozostawało niedopuszczalne z braku po jego stronie przymiotu strony. Odmiennej oceny wymaga natomiast pkt 7 decyzji organu I instancji, w którym organ nie ograniczył się do ustalenia opłaty i zwolnienia przysługującego ojcu skarżącego ani do określenia udziału gminy, lecz w sentencji decyzji, a więc w części rozstrzygającej, nie zaś w uzasadnieniu faktycznym, zamieścił odrębne rozstrzygnięcie, zaliczające skarżącego do kręgu osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach odpłatności za pobyt ojca w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Status strony postępowania administracyjnego wynika z przepisów prawa materialnego, nie zaś z samego faktu wymienienia danego podmiotu w treści decyzji. O interesie prawnym skarżącego nie przesądza więc sama okoliczność wskazania jego imiona i nazwiska w pkt 7 decyzji, lecz materialnoprawna treść tego rozstrzygnięcia, którym organ I instancji, bez wyraźnej podstawy prawnej, dokonał przedwczesnego ustalenia elementu jego sytuacji prawnej w akcie, w którym takie rozstrzygnięcie w ogóle nie powinno się znaleźć. Jak wyjaśniono powyżej, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., w decyzji ustalającej opłatę przypadającą na osobę kierowaną do domu pomocy społecznej nie można równocześnie określać ani przesądzać obciążeń jej bliskich. Kwestia ta stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego (lub odpowiednio umowy, o której mowa w art. 103 u.p.s.), prowadzonego z zachowaniem właściwych dla niego gwarancji procesowych, w tym możliwości wykazania przez zobowiązanego jego rzeczywistej sytuacji dochodowej, majątkowej i rodzinnej. Zamieszczenie w pkt 7 decyzji rozstrzygnięcia zaliczającego skarżącego do kręgu osób zobowiązanych nastąpiło zatem z naruszeniem granic przedmiotowych sprawy o ustalenie opłaty mieszkańca domu. To właśnie ta wadliwość, a nie sam fakt wymienienia skarżącego z imienia i nazwiska, przesądza o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. ograniczonego jednak wyłącznie do możliwości zakwestionowania pkt 7 decyzji. Skarżący nie stał się przez to stroną całego postępowania w sprawie odpłatności mieszkańca ani nie uzyskała uprawnienia do ingerowania w ustalenia dotyczące wysokości jego opłaty czy zakresu przyznanego zwolnienia. Uzyskał natomiast legitymację do żądania wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia, które w sposób nieznajdujący oparcia w przepisach u.p.s. odniosło się do jego sytuacji prawnej w niewłaściwym postępowaniu. Mając na względzie powyższe rozważania oraz odnosząc się kolejno do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie fragment argumentacji, w którym skarżący wywodzi, że interes prawny do zaskarżenia decyzji w całości, w tym ustaleń dotyczących wysokości opłaty i zwolnienia przyznanego mieszkańcowi (punkty 1–6), wynika z bezpośredniego wpływu wysokości tej opłaty na zakres jego własnej, przyszłej odpowiedzialności z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., a nadto z tego, że organ I instancji dokonał w decyzji imiennego wskazania osób zobowiązanych. Po pierwsze, sam fakt istnienia normy prawa materialnego, z której w przyszłości może wyniknąć obowiązek skarżącego (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), nie oznacza, że dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego odnoszącej się wprost do przedmiotu danego postępowania, a przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia opłaty i zwolnienia mieszkańca jest wyłącznie sytuacja prawna mieszkańca. Fakt, że wynik tego postępowania oddziałuje faktycznie na przesłanki rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu dotyczącym osób z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., jest typowy dla funkcjonalnie powiązanych, lecz odrębnych spraw administracyjnych i nie prowadzi do połączenia kręgów ich stron. Argument skargi, oparty na wykazaniu samego związku przyczynowego między wysokością opłaty mieszkańca, a przyszłym obciążeniem skarżącego pozostawałby w sprzeczności z art. 59 ust. 1 u.p.s. Nie zasługuje na uwzględnienie także argument skargi, w którym skarżący wskazuje, że wysokość opłaty ustalonej dla mieszkanki wyznacza "granicę roszczeń", jakie gmina może wobec niej kierować, co ma uzasadniać jego interes prawny w weryfikacji prawidłowości wyliczenia tej opłaty oraz zastosowanych wobec mieszkańca zwolnień. Należy zatem wyjaśnić, że wysokość opłaty obciążającej osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. stanowi, co do zasady, różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca, zatem wysokość tej opłaty rzeczywiście wyznacza matematyczny pułap ewentualnego przyszłego obciążenia skarżącego. Nie wynika z tego jednak wniosek, jaki wywodzi skarga. Wysokość "różnicy" nie jest ustalana ani weryfikowana w postępowaniu o opłatę mieszkańca, a jest ona dopiero punktem wyjścia do ustaleń czynionych w odrębnym postępowaniu, w którym to dopiero może zaktualizować się interes prawny skarżącego w zakresie prawidłowości przyjętej podstawy wyliczenia. W konsekwencji stwierdzić należy, że gdyby sam fakt, że wynik jednej sprawy stanowił punkt wyjścia dla innej, kreował interes prawny w tej pierwszej, każde postępowanie poprzedzające inne, powiązane z nim funkcjonalnie, musiałoby z góry obejmować krąg stron tego drugiego, co pozostaje w sprzeczności z przyjętą w u.p.s. konstrukcją odrębnych postępowań. Sąd nie podziela również stanowiska skargi, jakoby zamieszczenie w pkt 7 decyzji rozstrzygnięcia zaliczającego skarżącego do kręgu osób zobowiązanych czyniło go stroną postępowania w całości. Jak już wyjaśniono, interes prawny skarżącego wynika nie z samego faktu wymienienia go z imienia i nazwiska, lecz z materialnoprawnej treści pkt 7 decyzji, który stanowiąc rozstrzygnięcie wykraczające poza dopuszczalny przedmiot tej decyzji, odniósł się bezprawnie do jego sytuacji prawnej. Zakres tak powstałego interesu prawnego wyznacza treść i przedmiot tego rozstrzygnięcia, nie zaś cała decyzja, której pkt 7 stanowi jedynie wadliwie dołączony fragment. Przyjęcie poglądu skargi oznaczałoby, że organ mógłby, poprzez błędne zamieszczenie w decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego osoby trzeciej, rozszerzyć krąg jej uprawnień procesowych na całą sprawę, czego nie da się pogodzić z art. 28 k.p.a., ani uzasadnić przepisami u.p.s. Chybiony jest jednocześnie zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP, art. 15 k.p.a.) oraz prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Gwarancje te chronią podmioty legitymujące się interesem prawnym w danej sprawie administracyjnej, a więc jej strony, nie zaś każdy podmiot, na którego sytuację faktyczną (ekonomiczną) wynik tego postępowania może w przyszłości oddziaływać. Skoro skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w zakresie ustaleń objętych pkt 1–6 decyzji, nie może być mowy o pozbawieniu go prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy ani prawa do sądu w tym zakresie. Prawa te pozostaną w pełni zagwarantowane skarżącemu w ewentualnym odrębnym postępowaniu dotyczącym ustalenia jego własnego obowiązku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., w którym będzie przysługiwać mu pełnia uprawnień strony, w tym prawo do dwuinstancyjnego zaskarżenia rozstrzygnięcia oraz do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie można również podzielić stanowiska skargi, w którym błędu organu II instancji skarżący upatruje w przyjęciu, że sprawa ustalenia opłaty mieszkańca jest sprawą "zindywidualizowaną", nierzutującą na sytuację prawną członków jego rodziny. Jego zdaniem oparty na zasadzie solidarności i subsydiarności system odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej tworzy "nierozerwalny węzeł prawny" między mieszkańcem, jego rodziną a gminą, wobec czego decyzja ustalająca opłatę ojca skarżącego ma charakter prejudycjalny dla jego własnych obowiązków. Odnosząc się do tak przedstawionej argumentacji, godzi się wyjaśnić, że obowiązek osób określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. aktualizuje się dopiero, gdy mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponieść kosztów pobytu i to właśnie subsydiarny charakter ich odpowiedzialności, przemawia za odrębnością tych postępowań. Rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej może stanowić podstawę do wszczęcia innej sprawy, jednakże następuje to bez potrzeby łączenia kręgu stron obu tych postępowań. W przeciwnym razie każdy przypadek prejudycjalności skutkowałby rozszerzeniem stron postępowania pierwotnego o strony wszystkich postępowań pochodnych, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 28 k.p.a. O interesie prawnym decyduje treść normy materialnoprawnej, a nie technika redakcyjna aktu. Skarżący ma zatem interes prawny w zakresie pkt 7 decyzji i z tego samego powodu interesu takiego nie ma w zakresie punktów 1–6, których przedmiotem pozostaje wyłącznie sytuacja prawna mieszkańca. Nie zachodzi wreszcie wskazywana w skardze sprzeczność logiczna między oznaczeniem skarżącego w pkt 7 decyzji jako osoby zobowiązanej, a stanowiskiem organu II instancji o wyłącznie faktycznym charakterze jego interesu. Sprzeczność taka zachodziłaby, gdyby pkt 7 decyzji stanowił prawidłowo wydane rozstrzygnięcie materialnoprawne. Jak jednak wskazano powyżej, punkt ten został wydany z przekroczeniem granic przedmiotowych sprawy o ustalenie opłaty mieszkańca i sam w sobie jest wadliwy. Błąd organu II instancji nie polegał zatem na wewnętrznej sprzeczności jego stanowiska, lecz na tym, że oceniając dopuszczalność odwołania w całości, nie dostrzegł, że to właśnie ta wadliwość kreuje po stronie skarżącego odrębny, choć wąski, interes prawny w zaskarżeniu pkt 7 decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd za trafną uznał argumentację skargi wyłącznie w zakresie dotyczącym pkt 7 decyzji organu I instancji. Trafność stanowiska organu II instancji, że stroną postępowania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej jest wyłącznie osoba kierowana do tej placówki, a osobom jej bliskim w postępowaniu tym nie przysługuje interes prawny, lecz co najwyżej interes faktyczny, co do zasady nie budzi zastrzeżeń Sądu. Teza ta nie mogła być jednak przez Kolegium przeniesiona wprost, bez dalszej refleksji, na ocenę dopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej opłatę za pobyt ojca skarżącego w tym konkretnym stanie faktycznym. Decyzja ta bowiem zawierała bowiem w sentencji pkt 7, którego treść, jak wyżej wykazano, wykraczała poza przedmiot postępowania właściwy dla art. 59 ust. 1 u.p.s. i wprost odnosiła się do sytuacji prawnej skarżącego. Kolegium, formułując swoje rozstrzygnięcie w sposób ogólny, poprzestało na zakwalifikowaniu sprawy do tego typu postępowania, nie podejmując zindywidualizowanej analizy zaskarżonej decyzji jako aktu o wyodrębnionych, dających się rozdzielić rozstrzygnięciach. Tymczasem ocena dopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. wymaga odniesienia się do konkretnej treści aktu będącego przedmiotem zaskarżenia, nie zaś wyłącznie do określonego przedmiotu danego postępowania. Zaniechanie tej analizy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje jakikolwiek interes prawny, było w realiach niniejszej sprawy przedwczesne. Kolegium nie zbadało, czy i w jakim zakresie treść zaskarżonej decyzji rzeczywiście mieści się w granicach interesu skarżącego, ani nie rozważyło odrębnie skutków prawnych, jakie dla jego sytuacji wywoływało zamieszczenie w tej decyzji pkt 7. W konsekwencji stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącego w całości, Kolegium naruszyło zatem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w zakresie pkt 7 decyzji odwołanie skarżącego było dopuszczalne i powinno było zostać rozpoznane merytorycznie. Powyższe uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Mając na względzie, że wadliwość pkt 7 decyzji organu I instancji wynika wprost z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. do rozstrzygnięcia, dla którego, jak wyżej wyjaśniono, nie było w tym postępowaniu podstawy prawnej, a stwierdzenie tego uchybienia nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani ponownej oceny okoliczności faktycznych sprawy, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylenie również pkt 7 decyzji organu I instancji, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. Uchylenie pkt 7 decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym pozostawieniu w mocy jej punktów 1–6, oznacza, że decyzja w sprawie ustalenia opłaty i zwolnienia ojca skarżącego z odpłatności za pobyt w DPS, pozostaje w tej części ostateczna, gdyż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony uprawniający do jej zaskarżenia. Kwestia zaliczenia skarżącego do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., jak również ewentualna wysokość obciążającej go z tego tytułu opłaty, pozostają do ustalenia wyłącznie w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, które toczy się niezależnie od niniejszej sprawy. Wobec wyeliminowania pkt 7 z obrotu prawnego, ustalenia te w tamtym postępowaniu powinny zostać poczynione od podstaw, a uchylone rozstrzygnięcie nie może stanowić dla niego wiążącego przesądzenia o statusie skarżącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 215). MR