II SA/Łd 354/23

Dnia 6 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 roku sprawy ze skargi D. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 lutego 2023 roku nr SKO.4146.198.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Brzeźno z dnia 16 stycznia 2023 r. nr DW.5510.000091.2023; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi Ł.S., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. MR

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lutego 2023 r., znak: SKO.4146.198.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołania D. U. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 2 ust. 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 141), powoływanej dalej jako: "u.d.w." utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Brzeźnio z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: DW.5510.000091.2023 wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 - 4, ust. 7, ust. 8, ust. 11, ust. 15 - 16, art. 3 u.d.w. oraz art. 104, art. 107 i art. 127a k.p.a. o odmowie przyznania D. U. dodatku węglowego. Z akt sprawy wynika, że D. U. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego w którym oświadczył, że prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa zajmującego budynek jednorodzinny jest kocioł na paliwo stałe zasilane paliwami stałymi w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w. Decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. Wójt Gminy Brzeźnio odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że na posesji znajdują się dwa budynki pod jednym numerem i nie ma możliwości nadania drugiego numeru, a na adres wskazany przez skarżącego został już wypłacony dodatek węglowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. U. wskazując, że realizuje potrzeby mieszkaniowe w lokalu niemieszkalnym choć zaadaptowanym na zaspokojenie tego rodzaju potrzeb, wobec czego spełnia przesłanki przyznania dodatku węglowego. Stwierdził, że lokal, w którym zamieszkuje spełnia kryteria "zamieszkiwania i gospodarowania" w ujęciu całorocznym, tj. umożliwia realizację potrzeb bytowych również w okresie zimowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium, po przywołaniu treści art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3b, ust. 3c, ust. 3g, ust. 4, ust. 6, ust. 8 wskazało, że w złożonym wniosku skarżący oświadczył, że pod adresem G. [...] zamieszkuje i prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe zasilane paliwami stałymi. W toku postępowania ustalono, że na ten sam adres został już wcześniej złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego, który zweryfikowano pozytywnie i wypłacono świadczenie. Z akt sprawy wynika również, że pod adresem G. [...] znajdują się dwa odrębne budynki zamieszkiwane przez dwa odrębne gospodarstwa domowe. Jeden z budynków ma nadany nr [...], a dla drugiego nie można ustalić numeru porządkowego. Z oględzin wynika, że jest to budynek gospodarczy z wydzieloną częścią przystosowaną do zamieszkania. W budynku znajduje się kuchnia, łazienka, sypialnie i kotłownia, w której zamontowany jest kocioł na paliwo stałe. Kolegium stwierdziło, że możliwość przyznania dodatku węglowego, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, została uzależniona od stwierdzenia, w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Dla uzyskania świadczenia ustawodawca wymaga, aby odrębność lokali mieszkalnych/budynków była potwierdzona istnieniem stosownych numerów porządkowych, a w przypadku braku takich numerów ustanowiony został wymóg podjęcia, w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., formalnych działań mających na względzie nadanie numeru porządkowego dla odrębnego lokalu albo budynku mieszkalnego, jeżeli do nadania takiego numeru nie doszło we wskazanym terminie. W trakcie postępowania ustalono, że dla budynków znajdujących się pod adresem G. [...] nie podjęto działań mających na celu nadanie odrębnego numeru budynku, wobec czego nie można ustalić numeru porządkowego. W ocenie organu nie może być zatem zastosowany art. 2 ust. 3c u.d.w. Jednocześnie organ dodał, że bez znaczenia pozostaje okoliczność prowadzenia przez skarżącego i pozostałe osoby zamieszkujące pod adresem G. [...] odrębnego od pozostałych członków rodziny gospodarstwa domowego, bowiem w świetle art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. nie jest to okoliczność wystarczająca do przyznania dodatku. Natomiast samo stwierdzenie, że strona nie posiada środków finansowych na podjęcie starań o nadanie kolejnego numeru domu, a tym samym odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem, jest niewystarczające wobec finalnego braku możliwości ustalenia kolejnego numeru porządkowego dla nieruchomości. Organ nadmienił również, że skarżący nie spełnia przesłanki wyrażonej w art. 2 ust. 2 pkt 1 u.d.w. Ustawodawca powiązał prawo do dodatku węglowego z warunkiem "zamieszkiwania" i jednocześnie "gospodarowania" pod adresem wskazanym we wniosku o świadczenie. "Zamieszkiwanie" to przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego bądź budynku mieszkalnego. Dodatek węglowy nie może być przyznany osobie, która zajmuje budynek niemieszkalny, np. budynek gospodarczy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. U. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. art. 2 ust. 3d zd. 1 u.d.w. poprzez ustalenie, że skoro skarżący realizuje potrzeby mieszkaniowe w lokalu niemieszkalnym lecz zaadaptowanym na zaspokojenie tego rodzaju potrzeb to mimo spełnienia przesłanek przyznania prawa do dodatku węglowego, wniosek nie może zostać uwzględniony; 2. art. 2 ust. 3d u.d.w. poprzez ustalenie, że skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania prawa do dodatku węglowego mimo, że w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego źródła ogrzewania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm. - u.d.w.). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 u.d.w. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a u.d.w.). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b u.d.w.). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c u.d.w.). W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.). Analiza przywołanych uregulowań, jak również pozostałych uregulowań ustawy, prowadzi do wniosku, że co do zasady dodatek węglowy przyznawany jest na gospodarstwo domowe. Wyjątek od tej reguły przewidziany został w art. 2 ust. 3a u.d.w., gdzie wskazuje się, że w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Nie mniej od tego wyjątku ustawodawca przewidział odstępstwo, mianowicie gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W żadnym natomiast aspekcie ustawodawca nie uzależnia udzielenia wsparcia w zakupie paliwa stałego do ogrzewania mieszkań od złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego. Brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Takie stanowisko prezentowane jest w judykaturze, a skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela (por. wyroki WSA w Gliwicach z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23 oraz z 29 czerwca 2023 r., II SA/Gl 391/23; wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., II SA/Łd 299/23 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy uznać, że Kolegium bezpodstawnie uzależniło przyznanie wsparcia skarżącemu od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Sąd nie podziela także stanowiska organów, że ustawodawca powiązał prawo do dodatku węglowego z warunkiem zamieszkiwania jedynie w lokalu bądź budynku mieszkalnym. Pamiętać należy, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym świadczą o tym, że zamiarem ustawodawcy było objęcie wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, czemu służyć ma odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. W tym kierunku powinna zatem zmierzać wykładnia przepisów ustawy. Prawodawca w ustawie o dodatku węglowym posługuje się pojęciami "miejsca zamieszkania" i "zamieszkiwania", nie definiując tych pojęć. W orzecznictwie sądowym wprawdzie przyjmuje się, że posłużenie się przez prawodawcę w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym pojęciem osoby zamieszkującej może być mylące, niemniej jednak w innych jednostkach redakcyjnych art. 2 ustawy ustawodawca konsekwentnie posługuje się już pojęciem "miejsca zamieszkania", w tym w ust. 7, stanowiącym, że dodatek węglowy przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że kryterium przesądzającym o możliwości przyznania wnioskowanego dodatku jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu. Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania, zatem oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. W konsekwencji należy uwzględnić treść art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby, tj. miejscem gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe". Pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 Kodeksu cywilnego, jest więc konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Także według Słownika Języka Polskiego PWN zamieszkiwać, mieszkać, to "zajmować jakieś pomieszczenie i traktować je jako główne miejsce swojego pobytu". Zamieszkiwanie oznacza więc rodzaj pobytu osoby, cechujący się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych tej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym jej centrum życia domowego w danym okresie, a w szczególności nocowania, stołowania się i wypoczynku po pracy czy nauce. Wobec powyższego organ prowadzący postępowanie w przedmiocie dodatku węglowego nie miał uprawnień do badania podstawy prawnej zajmowania przez skarżącego na cele mieszkalne budynku gospodarczego usytuowanego pod wskazanym we wniosku adresem. Miał natomiast obowiązek zbadania, czy prowadzi ona we wskazanym budynku gospodarstwo domowe, faktycznie tam zamieszkując. Tak też uczynił, i jak wynika z notatki z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżący zajmuje odrębny budynek o tym samym numerze porządkowym, na stałe zamieszkany, w którym prowadzi gospodarstwo domowe, korzystające z oddzielnego źródła ciepła i złożył deklarację CEEB. Sąd pragnie zauważyć, że sytuacja, w której ludzie nie mieszkają w budynkach mieszkalnych sensu stricto dotyczy najczęściej osób najbiedniejszych, wymagających bardzo często wsparcia ze strony organów pomocy społecznej, napotykających na trudności związane z zapewnieniem im typowego lokalu mieszkalnego. Dochodzi nierzadko do sytuacji, że osoby te nie mają miejsca zamieszkania w lokalu mieszkalnym z przyczyn finansowych, a nie z wyboru. Wobec tego w postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego, który jest świadczeniem pomocowym, miejsce zamieszkania nie powinno być łączone z definicjami prawnymi pojęć takich jak lokal lub budynek mieszkalny, lecz z miejscem prowadzenia gospodarstwa domowego. Wobec powyższego organy dokonały błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 1 , ust. 2 i ust. 7, w zw. z art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 18). ds