II SA/Łd 40/24

Dnia 22 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2024 roku sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 24 października 2023 roku nr SKO.4192.313.23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę.

II SA/Łd 40/24 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia 14 lipca 2023 r. P.D. wystąpił o uchylenie lub stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi z dnia [...] r., Nr [...], który w ocenie wnioskodawcy został wydany bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz jest niewykonalny. Postanowieniem z dnia 11 września 2023 r., znak: SKO.4192.300.23, Samo-rządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. Aktu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi przeszkodę w prowadzeniu postępowania nieważnościowego. Stosownie do jego treści, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowania administracyjne toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. W dniu 28 września 2023 r. P.D. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że kwestionowanym przez niego Aktem Własności Ziemi z dnia [...] r. przyznano J. i B. małż. K. na własność między innymi działkę nr [...], która należała do babki skarżącego M. S. Wobec powyższego skarżący domaga się zwrotu w/w działki poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowego Aktu. Postanowieniem z dnia 24 października Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 11 września 2023 r. W uzasadnieniu wskazano, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Strona zmierza do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania jurysdykcyjnego, a zadaniem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy wszczęcie postępowania jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Za przeszkodę powodującą niemożliwość wszczęcia postępowania administracyjnego należy w szczególności uznać przepis szczególny, którego mocą ustawodawca wprowadza zakaz wszczynania określonego rodzaju postępowań administracyjnych. W przedmiotowej sprawie przepisem takim jest art. 63 § 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity Dz.U. 2022 r., poz. 2329 ze zm.), dalej jako "u.g.n.r.", który stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - a taki akt miał być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności - nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ustawa z dnia 28 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stworzyła prawną możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji tego organu przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Wymieniona ustawa została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W art. 8 § 4 ustawy z 1982 r. stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych wprowadziła cytowana wcześniej ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która mocą art. 63 ust. 1 dokonała skreślenia przywołanego powyżej art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Z kolei w ust. 2 i ust. 3 ustawodawca postanowił, że "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu". Z przedstawionej regulacji wynika zatem, że od dnia jej wejścia w życie, czyli od dnia 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Dotyczy to także sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Po-wyższa regulacja ma na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Kwestionowany Akt własności ziemi został wydany na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dlatego w sprawie miał zastosowanie art. 63 ust. 2 i ust. 3 u.g.n.r. Uzupełniająco Kolegium podniosło, że oceną zgodności art. 63 z zasadami państwa prawa, a w szczególności z art. 2 w zw. z art. 45, art. 62, art. 77 czy art. 78 Konstytucji RP, zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego artykułu z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 oraz wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/00). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Trybunał stwierdził, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wskazywał, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania. Wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych. W tej sytuacji, postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności Aktu własności ziemi z dnia z dnia [...] r., Nr [...], nie mogło być skutecznie wszczęte, co poskutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a k.p.a., a następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - utrzymaniem zaskarżonego postanowienia w mocy. Tym samym sprawa nie mogła być rozstrzygana merytorycznie. W obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości prowadzenia żądanego postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. D. podniósł, że Akt własności ziemi został wydany bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa i był niewykonalny w dniu wydania i niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący wskazał, że nie był poinformowany o wydanym akcie, był przekonany, że działka jest w dzierżawie na 30 lat. J. i B.K. nie byli rolnikami, a przekazana działka miała powierzchnię 0,32 ha, zatem nie była gospodarstwem rolnym, do którego odnosiła ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Akt ten nie został zaopatrzony w klauzulę wykonalności, a bez klauzuli nie powinny być dokonane żadne czynności związane z tym aktem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 24 października 2023 r. utrzymujące postanowienie własne z dnia 11 września 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] r. Podstawę prawną dla wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., stosownie do którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania, wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie przyczyna, stanowiąca przeszkodę we wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego, wynikała z treści przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepis ten stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zacytowana regulacja wyłącza zatem możliwość wzruszenia decyzji (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. w drodze wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności na drodze administracyjnej. Nie jest zatem rolą organów administracji oceniać, czy w danym przypadku ziściły się przesłanki faktyczne, od których spełnienia ustawa regulacyjna uzależniała możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Ta ostania ustawa została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W art. 8 § 4 ustawy z 1982 r. stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych wprowadziła ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, z konsekwencjami prawnymi wynikającymi z powołanego już art. 63 ust. 2. Reasumując, trafnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, że nie ma możliwości podważenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych na drodze postępowania administracyjnego, również w sytuacji, gdy akty własności ziemi dotknięte są kwalifikowanymi wadami prawnymi (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z 15.05.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 953/17). Podkreślenia natomiast wymaga, że kontrola sądowa w rozpoznawanej sprawie ograniczona była do zbadania, czy istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, nie zaś czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu. Okoliczności podnoszone przez skarżącego dotyczące m.in. ukrycia umowy dzierżawy nie mogły być przedmiotem oceny ani Kolegium, ani Sądu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.