II SA/Łd 517/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Gminy Brójce z dnia 10 sierpnia 2005 r. nr XXIII/187/05 w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część sołectwa Bukowiec Górny postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej V. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi zaksięgowaną w dniu 28 maja 2026 r. pod pozycją [...]. MR

Pismem z 28 maja 2026 r. V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Brójce z 10 sierpnia 2005 r. nr XXIII/187/05 w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część sołectwa Bukowiec Górny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zarządzeniem z 29 czerwca 2026 r. wezwano stronę skarżącą do uzupełnienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi, braku skargi przez wykazanie, że przed wniesieniem skargi do Sądu wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Nadanym 15 lipca 2026 r. strona skarżąca wskazała, że przed wniesieniem skargi podejmowane były wobec Gminy działania zmierzające do usunięcia ograniczeń wynikających z zaskarżonej uchwały. 11 kwietnia 2023 r. Spółka skierowała do Gminy pismo dotyczące zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] oraz [...] w obrębie B., objętych zaskarżoną uchwałą. Celem tego pisma było doprowadzenie do zmiany kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, ograniczających możliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem oraz wykonywanie prawa własności. Ponadto 15 lipca 2024 r. H.P., Prezes Zarządu Spółki, ponownie skierował do Wójta pismo dotyczące tego samego rodzaju ograniczenia planistycznego, tym razem odnoszącego się do działki nr [...] przy ul. [...] w B. W piśmie z 14 sierpnia 2026 r. Spółka cofnęła skargę z 28 maja 2026 r. wskazując, że skarga została wniesiona z pominięciem procedury prawnej przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. i w dacie jej wniesienia Spółka nie dysponowała dowodem uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności, przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy sąd zobowiązany jest skontrolować przesłanki dopuszczalności skargi, w tym wyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (§ 2a). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca", która wprowadziła zmiany między innymi w zakresie art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, co wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy nowelizującej. Stosownie do ww. przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Brójce nr XXIII/187/05 w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część sołectwa B. została podjęta 10 sierpnia 2005 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego można wnieść w każdym czasie). Wobec powyższych ustaleń wskazać należy, że strona skarżąca była zatem zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i do zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia jest bowiem obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Brójce z 10 sierpnia 2005 r., a więc niewątpliwie taka, która została uchwalona, ogłoszona i weszła w życie przed 31 maja 2017 r. W konsekwencji w przypadku tego aktu należało zastosować przepisy w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, z których wynika obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu. Jak natomiast bezspornie wynika z okoliczności niniejszej sprawy strona skarżąca nie wystosowała takiego wezwania do Rady Gminy Brójce, zatem nie spełnia warunku wniesienia skargi po wyczerpaniu dostępnych środków zaskarżenia. W szczególności wskazane przez stronę skarżącą pisma z 11 kwietnia 2023 r. oraz 15 lipca 2024 r. nie stanowią wezwania do usunięcia naruszenia prawa będącego warunkiem formalnym dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazane pisma są w istocie wnioskami o zmianę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyrażały jedynie brak akceptacji dla obowiązującego stanu prawnego oraz wolę jego zmiany, a nie stanowiły prawnego środka zaskarżenia wykazującego niezgodność podjętej uchwały z prawem. Powyższą okoliczność potwierdziła również sama Spółka w piśmie z 14 sierpnia 2026 r. Wezwanie jest to bowiem czynność prawna, której celem jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa, bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro jest to czynność, która służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się odrębną, wcześniejszą uchwałą wydaną w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie uchwała wydana na skutek rozpoznania wniosku o usunięcie naruszenia prawa, ale uchwała, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono (por. postanowienie NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1951/12, CBOSA). Instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest więc surogatem środka odwoławczego Skoro warunkiem sensu stricto skutecznego złożenia skargi jest jej wniesienie po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu, a przepisy nie przewidują możliwości konwalidacji takiej skargi, to jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (zob. T. Woś, M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka, T. Woś, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 58). Odnosząc się natomiast do oświadczenia strony skarżącej zawartego w piśmie z 14 sierpnia 2026 r. o cofnięciu skargi, należy wyjaśnić, że wobec niedopuszczalności skargi, zaistnienie przesłanki do odrzucenia skargi wykluczało w niniejszej sprawie badanie dopuszczalności skutecznego cofnięcia skargi (art. 60 p.p.s.a.). Merytoryczne rozpoznanie wniosku o cofnięcie skargi jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu. Oznacza to, że tylko w sytuacji dopuszczalności skargi i gdy nie jest ona dotknięta ww. brakami postępowanie sądowoadministracyjne jest skutecznie wszczęte i strona może skutecznie cofnąć skargę. Przesłanki niedopuszczalności skargi mają pierwszeństwo przed okolicznościami warunkującymi umorzenie postępowania (por. postanowienia NSA z: 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 3150/13; z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2453/10; z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 923/08, CBOSA). Skoro zatem strona skarżąca przed wniesieniem skargi nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, czyniło to wniesioną skargę niedopuszczalną. Z powyższych względów Sąd postanowił odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. o czym orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. MR