II SA/Lu 193/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Anna Ostrowska Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 6 lutego 2026 r. znak: SKO.41/4050/LI/2025 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 6 lutego 2026 r. znak: SKO.41/4050/LI/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium, organ odwoławczy lub organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania S. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. (dalej jako: Wójt lub organ I instancji) z dnia 26 listopada 2025 r. znak: GK.6730.60.2025.AJ w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 11 czerwca 2025 r. (data wpływu) S. P. złożył do Wójta wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości Z. , gmina N. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt decyzją z dnia 26 listopada 2025 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że podstawowym aktem prawnym regulującym sprawę jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. – Dz. U. z 2026 r. poz. 538 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Następnie wskazał, że gmina N. nie posiada planu ogólnego gminy, natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy N., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Niedźwiada Nr XXXVIII/254/22 z dnia 6 września 2022 r., części działek nr ewid. [...] i [...] położonych w obrębie [...] Z. , oznaczone są symbolem R (obszary gruntów ornych). W dniu 22 września 2025 r. przesłano projekt decyzji, zgodnie z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., do uzgodnienia przez Starostę L. (dalej jako: Starosta), Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Z. oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. . Starosta postanowieniem z dnia 6 października 2025 r. znak: RLŚ.6123.345.2025.KTG odmówił uzgodnienia przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W nawiązaniu do ww. postanowienia wnioskodawca dokonał uzupełnienia wniosku o mapę zasadniczą w większym formacie, obejmującą obszar potrzebny do analizy. W związku z tym przeprowadzono ponownie analizę cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania obszaru otoczenia terenu inwestycji. W dniu 4 listopada 2025 r. ponownie przesłano projekt decyzji do uzgodnienia przez Starostę, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Z. oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. . Starosta postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r. znak: RLŚ.6123.449.2025.KTG ponownie odmówił uzgodnienia przesłanego projektu decyzji stwierdzając, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Starosta wskazał, że projektowana zabudowa znalazłaby się w otoczeniu terenów rolnych poza pasem istniejącej zabudowy. Realizacja takiej zabudowy stanowiłaby naruszenie zwartej przestrzeni rolniczej, co byłoby sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podsumowując organ I instancji stwierdził, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł S. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania z udzieleniem wiążących wytycznych co do wykładni przepisów. W odwołaniu decyzji Wójta zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania (k.p.a.), tj.: 1) art. 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed zakończeniem postępowania uzgodnieniowego i mimo braku ostatecznego stanowiska organu współdziałającego, co czyni decyzję przedwczesną i pozbawioną podstawy prawnej; 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - pominięcie wcześniejszych ustaleń organu zawartych w pozytywnym projekcie decyzji; - dowolną zmianę stanowiska bez wskazania przyczyn i podstaw prawnych; - brak odniesienia się do istotnych elementów analizy urbanistycznej; - oparcie decyzji na wadliwym, pozaprawnym stanowisku organu współdziałającego; 3) art. 6 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie pełnego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie, że istniejąca zabudowa zagrodowa w obszarze analizowanym stanowi zabudowę o charakterze mieszkaniowym; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ocenę spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz pominięcie, że zabudowa zagrodowa jest formą zabudowy mieszkaniowej i może stanowić podstawę kontynuacji funkcji; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu wynikającej z prawa własności, wbrew art. 64 Konstytucji RP; 3) art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez oparcie odmowy na błędnych ustaleniach dotyczących funkcji i cech zabudowy; 4) art. 106 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez przejęcie przez organ stanowiska organu niewłaściwego rzeczowo, co doprowadziło do naruszenia zasady legalizmu, samodzielności organu prowadzącego postępowanie oraz władztwa planistycznego gminy. W dniu 2 lutego 2026 r. do Kolegium wpłynęło pismo R. P. z dnia 29 stycznia 2026 r. W piśmie tym jego autor oświadczył, że do odwołania z dnia 14 grudnia 2025 r. od decyzji Wójta z dnia 26 listopada 2025 r. nie zostało załączone pełnomocnictwo udzielone przez niego w tej sprawie działającemu w jego imieniu pełnomocnikowi S. P.. R. P. wskazał, że wnosząc opisane odwołanie S. P. działał w jego imieniu i na jego rzecz na podstawie załączonego do niniejszego pisma pełnomocnictwa. Jednocześnie oświadczył, że potwierdza wszystkie dotychczasowe działania S. P. podjęte w tej sprawie. Do pisma załączono pełnomocnictwo udzielone przez R. P. jego bratu S. P., obejmujące umocowanie do reprezentowania go (cyt.) "w najszerszym możliwym zakresie w toku procedury odwoławczej od decyzji Wójta Gminy N. nr [...] z dnia 26 listopada 2025 r., a to zarówno wobec organów tejże Gminy jak i wobec właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego". Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu odwoławczego, Wójt prawidłowo zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż planowana inwestycja narusza zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa" statuowaną w tym przepisie. Naruszenie to polega na lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w terenach zabudowy zagrodowej, która to lokalizacja nie stanowi kontynuacji funkcji dla tego terenu. Ponadto ostatecznym postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r. znak: RLŚ.6123.449.2025.KTG Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. W sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie, w tym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, że nie mogą one zostać uwzględnione, przy czym jako częściowo zasadny ocenił zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed zakończeniem postępowania uzgodnieniowego i mimo braku ostatecznego stanowiska organu współdziałającego. W ocenie Kolegium, uchybieniem organu I instancji było wydanie decyzji w dniu 26 listopada 2025 r., gdyż postanowienie Starosty z dnia 18 listopada 2025 r. (doręczone w dniu 24 listopada 2025 r.) było jeszcze nieostateczne. Tym nie mniej w dacie orzekania przez Kolegium (w dniu 6 lutego 2026 r.), stało się ono ostateczne, gdyż postanowieniem z dnia 23 stycznia 2026 r. znak: SK0.41/4009/LE/2025 Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez S. P. zażalenia na to postanowienie. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, uchybienie to nie miało wpływu na zapadle w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Pozostałe zarzuty odwołania Kolegium uznało natomiast za całkowicie chybione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego wniósł R. P. (dalej jako: skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu kontynuacji funkcji z koniecznością tożsamości funkcji oraz przyjęciu, że zabudowa zagrodowa nie może stanowić zabudowy referencyjnej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 2) naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości określenia parametrów nowej zabudowy, mimo że analiza urbanistyczna doprowadziła do sporządzenia pozytywnego projektu decyzji; 3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności oraz wolności zagospodarowania terenu; 4) naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji przed uzyskaniem ostatecznego stanowiska organu współdziałającego; 5) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 106 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku organu współdziałającego wykraczającym poza zakres jego właściwości rzeczowej; 6) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pominięcie argumentów strony i powołanego orzecznictwa oraz dowolną zmianę stanowiska organu po sporządzeniu pozytywnego projektu decyzji; 7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pozorne przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący i uczestnik postępowania, skutecznie zawiadomieni o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zgłosili w wyznaczonym terminie żądania przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że skarżący R. P. nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji skargowej. W myśl art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W świetle powyższego unormowania, kryterium rozstrzygającym o dopuszczalności inicjowania postępowania przed sądem administracyjnym przez określony podmiot jest interes prawny. Oparcie legitymacji skargowej na kryterium interesu prawnego oznacza, że ze skargą może wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, lecz również procesowego, czy ustrojowego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z jego indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14). Istotą legitymacji skargowej jest natomiast uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu administracji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 656/19). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działek o nr ewid.[...] i [...], położonych w miejscowości Z., Gmina N.. Krąg stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy określa się na ogólnej zasadzie statuowanej w art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż z uwagi na przedmiot i charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawne konsekwencje jej wydania, stroną w sprawach ustalenia tychże warunków są co do zasady inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel terenu, do którego mają się odnosić warunki zabudowy (jeżeli sam nie jest wnioskodawcą). Ponadto stronami w tych sprawach mogą być też właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem będącym przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, przy czym te osoby mogą być stronami takiego postępowania tylko wtedy, gdy będą posiadać interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., będący interesem indywidualnym i realnym, a więc znajdującym potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego (por m.in. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1753/23; z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 739/20; z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 978/21). Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył w dniu 11 czerwca 2026 r. (data wpływu – k. 13 akt adm. I inst.) S. P., który w treści wniosku został wskazany jako wnioskodawca (inwestor). Z treści wniosku w żaden sposób nie wynikało, by został on złożony przez S. P. działającego w charakterze pełnomocnika innej osoby. Wniosek ten dotyczył inwestycji budowlanej zaplanowanej na części działek o nr ewid.[...] i [...], położonych w miejscowości Z., Gmina N.. Nieruchomości te stanowią własność T. Ł. (informacje o działkach - k. 14-15 akt adm. I inst.). W konsekwencji to S. P. i T. Ł. zostali uznani za strony postępowania administracyjnego i to tym osobom doręczono decyzję organu I instancji z dnia 26 listopada 2025 r., zaś w jej sentencji wskazano, iż została ona wydana "po rozpatrzeniu wniosku Pana S. P.". Również odwołanie od ww. decyzji zostało złożone przez S. P.. Z odwołania także nie wynikało w żaden sposób, by S. P. składając je działał w charakterze pełnomocnika innej osoby. To S. P. został oznaczony jako strona wnosząca odwołanie i to on odwołanie to własnoręcznie podpisał (k. 1-15 akt adm. II inst.). Dopiero w trakcie postępowania odwoławczego do Kolegium wpłynęło oświadczenie skarżącego R. P., z którego wynikało, że ww. odwołanie zostało złożone w jego imieniu przez jego brata S. P.. Do ww. oświadczenia R. P. dołączył własnoręcznie podpisane pełnomocnictwo dla S. P., obejmujące umocowanie do reprezentowania go "w toku procedury odwoławczej" (k. 21-22 akt adm. II inst.). Jakkolwiek fakt złożenia przez R. P. ww. oświadczenia i pełnomocnictwa został odnotowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to jednak przyjąć należy, że Kolegium, jako stronę postępowania, która wniosła odwołanie, uznało S. P., co znalazło swój wyraz w sentencji zaskarżonej decyzji, w której wskazano, iż została ona wydana "po rozpatrzeniu (...) odwołania Pana S. P.". W świetle powyższych okoliczności zaistniałych w toku postępowania administracyjnego, brak jest podstaw by uznać R. P. za stronę tego postępowania, w szczególności, by przypisać mu w tym postępowaniu rolę wnioskodawcy (inwestora). Jak już wyżej wskazano, wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył S. P. i to on został w treści tego wniosku wskazany jako wnioskodawca. Jednocześnie we wniosku tym nie wskazano danych żądnego innego wnioskodawcy ani pełnomocnika. Zatem to S. P. zainicjował przedmiotowe postępowanie działając w charakterze inwestora i to jemu w postępowaniu tym przysługiwał z tego tytułu status strony. Nadto to S. P. uczestniczył – jako inwestor – w postępowaniu uzgodnieniowym przeprowadzonym w tej sprawie przez Starostę. Oświadczenie i pełnomocnictwo złożone przez R. P. dopiero na etapie postępowania odwoławczego (również zainicjowanego przez S. P.) nie mogło natomiast skutkować zmianą podmiotową co do strony postępowania będącej wnioskodawcą (inwestorem), zwłaszcza, że nie zostało w żaden sposób potwierdzone przez S. P., by dokonane wcześniej w tej sprawie czynności realizował w imieniu R. P., jako jego pełnomocnik. Należy przy tym zauważyć, że ww. pełnomocnictwo zostało udzielone w dniu 12 grudnia 2025 r., a więc kilka miesięcy po złożeniu przez S. P. wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dodać trzeba, że interesu prawnego R. P. w przedmiotowej sprawie nie sposób też wywieść z prawa własności, albowiem – jak wskazano wyżej – nie jest on właścicielem działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ani też nie wykazał posiadania tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości sąsiadującej z tymi działkami. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, iż organ odwoławczy – pomimo wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji, iż została ona wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania S. P. – decyzję tę doręczył także R. P.. Określony podmiot nie uzyskuje bowiem przymiotu strony tylko z uwagi na fakt, że organ administracji błędnie dopuścił go do postępowania administracyjnego. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się ochrony przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1782/10). Okoliczność, iż skarżącemu doręczono zaskarżoną decyzję powoduje, że posiada on jedynie legitymację procesową opartą na art. 50 p.p.s.a., lecz pozostaje bez wpływu na brak po jego stronie legitymacji materialnej opartej na interesie prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W takim przypadku prawidłowym jest oddalenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Taka skarga wprawdzie nie podlega odrzuceniu, bowiem rozważenie istnienia legitymacji materialnej wymaga merytorycznej analizy sprawy. Ustalenie braku interesu prawnego na gruncie postępowania administracyjnego kończy jednak dalsze rozważania sądu co do zaskarżonego aktu, gdyż skarga jest obarczona wadą wymagającą jej oddalenia. Pochodzi bowiem od podmiotu pozbawionego legitymacji materialnej do jej wniesienia (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1461/12; z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 261/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 148/25). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.