II SA/Lu 197/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 13 lutego 2025 r., znak: ZOA-XIV.7721.1.2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ II instancji, LWINB), postanowieniem z 13 lutego 2025 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z 16 grudnia 2024 r., znak: [...], wstrzymujące M. D. (dalej: skarżący, inwestor) budowę budynku gospodarczego, usytuowanego w południowo-zachodnim narożniku działki oznaczonej nr ewid.[...], przy ul. [...] w M. P. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej budowy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. (dalej: PINB; organ I instancji) 31 października 2024 r. wpłynął wniosek J. B. (właściciela działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w M. P.) w przedmiocie przeprowadzenia kontroli samowolnej budowy budynku na działce nr ewid.[...] (przy granicy z działką sąsiednią), prowadzonej przez M. D.. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o przeprowadzeniu oględzin w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych w obrębie budynku mieszkalnego usytuowanego w południowo-zachodnim narożniku działki o nr ewid.[...], przy ul. [...] w M. P.. 22 listopada 2024 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że w południowo-zachodnim narożu działki istniał murowany parterowy budynek mieszkalny o wymiarach około 5,30 m x 11,50 m z nieużytkowanym poddaszem. Budynek miał dach jednospadowy, pokryty blachą płaską. Według ewidencji budynków Urzędu Miasta w M. P.. obiekt ten został wybudowany w 1967 r. i miał powierzchnię zabudowy 55m2. Według wskazań map geodezyjnych budynek był usytuowany w odległości 0,2m - 0,5 m od granic działki. Latem 2024 r. inwestor rozebrał powyższy budynek i w jego miejsce wybudował nowy budynek o wymiarach zbliżonych do istniejącego uprzednio obiektu. Powstały obiekt ma dwie kondygnacje o wymiarach zewnętrznych 11,53 m x 5,28 m. Kondygnacja przyziemia oraz piętra odpowiadają wysokość 11 bloczków belitowych, a przyziemie i piętro mają stropy żelbetowe monolityczne, wylewane. Nadproża nad otworami okiennymi i drzwiowymi wykonano z elementów żelbetowych prefabrykowanych zaś ściany murowane z bloczków belitowych. Wykonane zostało podłoże betonowe posadzki przyziemia, podejścia instalacyjne wod.-kan., izolacja przeciwwilgociowa fundamentów z folii PCV i izolacja pionowa przeciwwilgociowa ściany południowo-zachodniej z masy bitumicznej. Fundamenty budynku wykonano jako żelbetowe monolityczne. Tylna podłużna ściana budynku przylega w kondygnacji przyziemia do ogrodzenia sąsiedniej działki, wykonanego z cegły pełnej. W oparciu o informacje przekazane ze Starostwa Powiatowego w B. P. organ I instancji ustalił, że poza dokonanym zgłoszeniem M. D. z 19 lutego 2024 r., dotyczącego remontu budynku mieszkalnego, nie była wydawana w ostatnim czasie żadna decyzja o pozwoleniu na budowę. Powyższe zgłoszenie dotyczyło remontu budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid.[...], obręb 1 w M. P., przy ul. [...], tj.: wymiany konstrukcji dachu bez zmiany kształtu dachu, wymiany pokrycia dachowego z blachy na nową blachę, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, termoizolacji o grubości 15 cm - styropian. Data rozpoczęcia robót budowlanych została określona na dzień 12 marca 2024 r. Z mapy sytuacyjnej dołączonej do zgłoszenia wynika, że remont dotyczył budynku mieszkalnego usytuowanego w południowo-zachodnim narożu tej działki przy granicy z sąsiednią o nr ewid. [...] i [...]. Jak wynika z pisma Starosty [...] z 28 lutego 2024 r., zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. 13 grudnia 2024 r. PINB w B. P. przeprowadził kolejne oględziny w sprawie i stwierdził, że stan robót budowlanych od oględzin z 22 listopada 2024 r. nie uległ zmianie. Skarżący potwierdził, że 19 lutego 2024 r. dokonał zgłoszenia remontu budynku mieszkalnego oraz wskazał, że latem 2024 r., w trakcie rozbiórki starego budynku zmieniono zamiary inwestycyjne z uwagi na jego zły stan techniczny. Skarżący oświadczył, że zrealizowany obiekt jest przeznaczony na cele gospodarcze. PINB postanowieniem z 16 grudnia 2024 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał inwestorowi budowę budynku gospodarczego, usytuowanego w południowo-zachodnim narożniku działki nr ewid.[...] przy ul. [...] nr [...] w M. P. oraz poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, wniosku o legalizację budowy budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji budowy obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że latem 2024 r. inwestor rozebrał istniejący w południowo-zachodnim narożu działki nr ewid.[...] w M. P. budynek mieszkalny i w jego miejscu wybudował nowy budynek, o wymiarach zewnętrznych zbliżonych do istniejącego uprzednio budynku. Powstał budynek, który według oświadczenia inwestora ma mieć przeznaczenie gospodarcze. Budowa powyższego budynku wymagała stosownego pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. W związku z powyższym w sprawie ma zastosowanie tryb określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na to postanowienie inwestor złożył zażalenie, w którym podniósł, że prace budowlane zostały zgłoszone w organie administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu, z tego względu rozpoczął prace budowlane. Jednak podczas robot budowlanych stwierdzono zły stan techniczny obiektu i dlatego podjęto decyzję o wybudowaniu stabilnego obiektu w obrysie istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestor wskazał, że zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego nie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zlecona została dokumentacja techniczna jednak na czasochłonność jej opracowania nie można było z uwagi na stan techniczny pozostawić istniejącego obiektu budowlanego. LWINB zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z 16 grudnia 2024 r. Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę wymiary budynku gospodarczego oraz to, że ma on dwie kondygnacje, nie można zastosować przepisu art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego. W związku z tym, na budowę tego obiektu wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. LWIB podkreślił, że dokonane przez inwestora zgłoszenie z 19 lutego 2024 r., dotyczyło robót budowlanych związanych z innym budynkiem, tj. z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który istniał na działce nr ewid.[...] w M. P. do lata 2024 r. po czym został rozebrany. Roboty objęte tym zgłoszeniem były związane z wykonaniem remontu tego budynku mieszkalnego, który to remont miał polegać na wymianie konstrukcji dachu bez zmiany kształtu dachu, wymianie pokrycia dachowego na nową blachę, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej oraz termoizolacji styropianem. Organ wskazał, że aby określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należało wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogły one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu. Remont nie może stanowić ani przebudowy, ani budowy w tym: rozbudowy, nadbudowy, odbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Organ odwoławczy podniósł, że nie ma żadnego znaczenia, że wznoszony aktualnie budynek gospodarczy jest usytuowany w miejscu, w którym poprzednio istniał budynek mieszkalny jednorodzinny, tzn. "w obrysie istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego", ani też, że jego wymiary są zbliżone do rozebranego budynku mieszkalnego. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9.k.p.a, 75 § 2 k.p.a. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności z pominięciem przez organ ustaleń, że skarżący zgłosił zamierzenie budowlane polegającego na remoncie budynku i dokonał takiego zgłoszenia 10 maja 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych, rażących i niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym ustaleń; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne, powierzchowne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwiające jego prawną i merytoryczną kontrolę, w szczególności brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione; dowodów, na których się oparł - w szczególności dlaczego organ twierdzi, że skarżący nie zgłosił zamierzenia budowlanego polegającego na remoncie budynku, podczas gdy dokonał takiego zgłoszenia 10 maja 2021 r.; dlaczego organ uznał budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania jako gospodarczy, podczas gdy według skarżącego jest to budynek mieszkalny; na jakiej podstawie organ zakwalifikował budynek jako dwukondygnacyjny, podczas gdy był to budynek jednokondygnacyjny z nieużywanym poddaszem; c) art.138 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wadliwej; d) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie tj. nieuchylenie w całości decyzji organu I instancji i nieumorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia podczas gdy w sprawie pozwolenie ani zgłoszenie nie było konieczne, co znalazło odzwierciedlenie w treści pisma Starosty [...] z 13 maja 2021 r. znak:AB.M.6743.152.2021.MS; b) art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że roboty wykonane w trybie tego przepisu były robotami budowlanymi wykonanymi bez właściwego zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego, jak i uznania, że dokonane przez inwestora zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych jest prawnie nieskuteczne i nie było dokonane; c) art. 29 ust. 2 pkt 14 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z. art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i przyjęcie, że z zawartego w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pojęcia "remont" - błędna wykładnia - wynika, że wymieniony w art. 30 ust. 1 pkt ł ww. ustawy obowiązek zgłoszenia remontu istnieje tylko wówczas, kiedy jego zakres dotyczy obiektu budowlanego jako całości, jak i braku wzięcia pod uwagę, że istota remontu to także dewastacja, brak stropów, pokrycia dachowego, czy też drzwi i okien, wyburzanie ścian bowiem w takim przypadku naprawienie stropu i dachu oraz wstawienie drzwi i okien jest odtworzeniem stanu pierwotnego, stanu z okresu, kiedy ten budynek został zbudowany w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie i ustalenie, że postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych jest zasadne. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418; dalej: "p.b.") reguluje postępowanie organów administracji publicznej w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tej ustawy (tzw. samowola budowlana). Na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) bądź bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Takie rozstrzygnięcie wydaje się również w stosunku do wybudowanego obiektu. Jednocześnie w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, jak też o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.). Kwestią wstępną i wymagającą wyjaśnienia w pierwszej kolejności, jest ocena prawidłowości dokonanej przez organy administracji publicznej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Ocena ta wymaga odniesienia się do zagadnienia, czy sporny obiekt został zrealizowany w zgodności ze zgłoszeniem skarżącego z 19 lutego 2024 r. dotyczącym zamierzenia budowlanego, w zakresie którego Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu (informacja z 28 lutego 2024 r., k. 36 akt administracyjnych). Z niekwestionowanych ustaleń organów obydwu instancji wynika, że latem 2024 r. skarżący dokonał rozbiórki budynku mieszkalnego znajdującego się w południowo-zachodnim narożu działki oznaczonej nr ewid.[...], o wymiarach około 5,30 m x 11,50 m z nieużytkowanym poddaszem i w jego miejsce wybudował nowy budynek o wymiarach zewnętrznych zbliżonych do istniejącego uprzednio budynku - 11,53 m x 5,28 m. Trafnie organy administracji uznały, że skarżący w pierwszej kolejności dokonał całkowitej rozbiórki istniejącego na tej działce budynku, a następnie zrealizował budowę nowego obiektu budowlanego, o ustalonych parametrach technicznych, co nie może być zakwalifikowane jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. Zauważyć należy, że określona w art. 3 pkt 8 p.b. definicja remontu obejmuje wykonywanie - w istniejącym obiekcie budowlanym - robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Zgłoszenie remontu dokonane przez skarżącego, obejmowało wymianę konstrukcji dachu bez zmiany kształtu dachu; wymianę pokrycia dachowego z blachy na nową blachę, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej (zgłoszenie z 19 lutego 2024 r., k. 32-35 akt administracyjnych). Co do zasady wskazane roboty budowlane mieściły się w normatywnych granicach, jednakże - co jest bezsporne - faktyczne wykonane roboty budowlane w żadnym zakresie nie dotyczyły budynku istniejącego, który został całkowicie rozebrany. Wykonane więc przez skarżącego roboty budowlane stanowiły odbudowę, tj. rodzaj budowy, w wyniku której powstał nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który został przez skarżącego rozebrany. Natomiast remont obejmuje stosowne roboty budowlane w istniejącym obiekcie budowlanym, a więc takim, który odpowiada pojęciu obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, nawet z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, to nie jest to remont, o jakim mowa w art. 3 pkt 8 p.b. Uznaje się w takiej sytuacji, że dokonywana jest odbudowa, która zalicza się do budowy - art. 3 pkt 6 p.b., gdyż przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 971/17; z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1906/11; z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 525/08; z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05). Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że organy administracji publicznej trafnie uznały, że wzniesiony przez skarżącego wolnostojący, dwukondygnacyjny budynek gospodarczy, nie tylko nie powstał w rezultacie remontu, na podstawie zgłoszenia dokonanego 19 lutego 2024 r., ale i ze względu na jego parametry (5,30 m x 11,50 m; powierzchnia 55 m2.) nie był objęty zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma w tym zakresie znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że sporny budynek, wbrew twierdzeniom organów, nie jest budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym, w którym jest zameldowany jego niepełnosprawny wujek. Gdyby nawet przyjąć, że jest to budynek mieszkalny, co jest sprzeczne z oświadczeniem skarżącego złożonym w trakcie oględzin z 13 grudnia 2024 r. (k. 47 akt administracyjnych), to jest bezsporne, że budynek jest usytuowany w odległości od 0,2 m do 0,5 m od granic działki sąsiedniej. Nie jest zatem możliwe uznanie, że w sprawie mógł znajdować zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a p.b., gdyż obszar oddziaływania budynku bezsprzecznie wykracza poza działkę nr ewid.[...] Podkreślić poza tym należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (pkt 1) bądź wolnostojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, jednakże w obydwu tych przypadkach obszar oddziaływania musi mieścić się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a ta przesłanka nie została w przypadku spornego budynku spełniona. Skoro prawidłowo organy administracji uznały, że w wyniku prowadzenia przez skarżącego robót budowlanych powstał nowy budynek, to niewątpliwie budowa tego obiektu - w okolicznościach sprawy - wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek uzyskania pozwolenia wynika wprost z art. 28 ust. 1 p.b. Z uwagi na ustalone parametry budynku, nie zachodził w sprawie wyjątek określony w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m˛. Prawidłowo więc organ pierwszej instancji zastosował prawo materialne i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał roboty budowlane, informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację spornego obiektu budowlanego. Organy administracji publicznej nie naruszyły również przepisów postępowania, realizując w pełni obowiązki wynikające z art. 7, 8, 9, 75 § 2, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy prawidłowo ustaliły okoliczności sprawy, opierając się na właściwie zebranym materiale dowodowym. W pełni przy tym zrealizowały zasady postępowania dowodowego, a w szczególności zasadę prawdy materialnej, trafnie oceniając, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wszystkie istotne okoliczność sprawy. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.