II SA/Lu 217/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Gapski, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Sekretarz sądowy Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skarg [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. oraz K. K. na zarządzenie pokontrolne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 29 stycznia 2026 r., znak: WI.7024.2.1.2026.AM.AT w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargi.

Zaskarżonym do sądu zarządzeniem pokontrolnym z 29 stycznia 2026 r., skierowanym do K. K. jako zastępcy kierownika Centrum Dystrybucyjnego B. należącego do spółki [...] S.A. (dalej jako: Spółka), Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: Lubelski WIOŚ) w Lublinie zarządził: "zaprzestać zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia", wskazując jako w termin realizacji: "do bezwzględnego przestrzegania". Z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu oraz przekazanych do sądu akt administracyjnych wynika, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w ww. Centrum Dystrybucyjnym Spółki. W trakcie kontroli stwierdzono, że Spółka w miejscu kontroli gromadzi w sposób selektywny odpady w postaci opakowań z tworzyw sztucznych oraz z papieru i tektury. Odpady pochodziły ze sklepów należących do Spółki, ich powstawanie jest związane z rozpakowywaniem i przepakowywaniem towarów, które stanowią przygotowanie do dystrybucji bezpośredniej w sklepach. Odpady stanowią także opakowania po towarach, które zostały w całości sprzedane oraz opakowania uszkodzone. Odpady są przywożone na teren Centrum, belowane na belownicach i magazynowane na placu. Ustalono, że Spółka nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie Centrum. W ocenie kontrolujących ustalony stan faktyczny dawał podstawy do stwierdzenia, że Spółka prowadzi zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, co stanowi naruszenie art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej jako: u.o.). Odrębne skargi na powyższe zarządzenie wnieśli Spółka (sprawa o sygn. II SA/Lu 217/26) oraz K. K. (II SA/Lu 218/26), reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego. W skargach, o analogicznej treści, podniesiono zarzuty naruszenia: (1) art. 41 u.o., przez błędne zastosowanie, jako że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w tej normie prawnej, tj. że Spółka prowadzi zbieranie odpadów, wymagający zezwolenia; (2) art 3 ust. 1 pkt 34 u.o., przez błędne przyjęcie, że Spółka prowadzi zbieranie odpadów w sytuacji, gdy Spółka prowadzi jedynie magazynowanie wytworzonych przez siebie odpadów; (3) art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.o., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Spółka nie jest wytwórcą odpadów, a przewiezienie odpadów do centralnego magazynu i składowanie przed przekazaniem do recyklingu nie jest magazynowaniem odpadów przez ich wytwórcę; (4) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 425; dalej jako: u.I.O.Ś.) przez jego nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w skierowaniu zarządzenia pokontrolnego do osoby fizycznej nie będącej kierownikiem kontrolowanej jednostki i zobowiązaniu jej do poinformowania organu w wyznaczonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, mających na celu usunięcie naruszeń. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Lubelski WIOŚ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, organ podtrzymał stanowisko, że w miejscu kontroli Spółka prowadziła działalność, którą należy zakwalifikować jako zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Ponadto, powołując się na dane z rejestru BDO, organ podniósł, że oprócz sklepów Spółka posiada na terenie całego kraju 12 magazynów centralnych. Dla 7 magazynów centralnych Spółka posiada zezwolenia na zbieranie odpadów wydane przez właściwych miejscowo marszałków województw. Posiadanie zezwoleń na zbieranie odpadów w powyższych lokalizacjach oraz przyjmowanie tam odpadów z prowadzonych własnych sklepów w całości neguje argumenty podniesione przez stronę o braku konieczności posiadania takiego zezwolenia w kontrolowanym centrum w J. L. (. Postępowanie z odpadami w przedmiotowym Centrum jest analogiczne jak w przypadku innych centrów. Odnosząc się do zarzutu skierowania zarządzenia do niewłaściwego podmiotu, organ podniósł, że w trakcie kontroli okazano pełnomocnictwo udzielone przez zarząd Spółki dla K. K. - zastępcy Kierownika CD B. . Pełnomocnictwo upoważnia do odbioru protokołów z kontroli, a także do podpisywania w imieniu Spółki niezbędnych dokumentów w tym zakresie. Zarządzenie pokontrolne zostało wysłane do K. K., jako osoby reprezentującej CD B. , ponieważ w tym miejscu była prowadzona kontrola. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2026 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Lu 217/26 oraz II SA/Lu 218/26 i prowadzić dalej pod sygn. II SA/Lu 217/26 (art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Odnosząc się na wstępie do kwestii legitymacji skargowej, jakkolwiek sporne zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do K. K., to kwestia legitymacji skargowej Spółki w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości. W orzecznictwie podkreśla się, że zarządzenie kontrolne może zostać wydane jedynie w stosunku do osoby fizycznej, a nie osoby prawnej. W tym ostatnim przypadku jeżeli czynności kontrolne przeprowadzane są u osoby prawnej, to adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 listopada 2021 r., II SA/Lu 535/21). Wynika to wprost z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.O.I.Ś. (na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej). Nie oznacza to jednak, że Spółka, jako jednostka organizacyjna, w której przeprowadzono kontrolę nie jest legitymowana do wniesienia skargi. W ocenie Sądu, Spółka ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), skoro zarządzenie dotyczy prawidłowej realizacji obowiązków ciążących na Spółce, a konsekwencją zarządzenia jest konieczność dostosowania działalności Spółki do treści wskazań zawartych w zarządzeniu. Nie ma przy tym znaczenia, że obowiązki wskazane w zarządzeniu wynikają z przepisów prawa, a zarządzenie jedynie wskazuje, sygnalizuje właściwy sposób realizacji tych obowiązków. Wpływ na działalność Spółki, na sferę jej praw i obowiązków, jest w ocenie Sądu oczywisty. Analogiczny pogląd, uznający, że sprawa administracyjna wynikła na tle zarządzenia pokontrolnego dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki, a konsekwencji, że jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie skierowane do jej kierownika został wyrażony przykładowo w wyroku WSA w Poznaniu z 20 października 2011 r. (IV SA/Po 751/11) oraz wyrokach WSA w Lublinie z 21 lutego 2023 r. (II SA/Lu 884/22) i z 13 kwietnia 2023 r. (II SA/Lu 690/22). Przechodząc do oceny merytorycznej Sąd stwierdza, że skargi podlegały oddaleniu, gdyż zaskarżone zarządzenie pokontrolne jest zgodne z prawem. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie opiera się na dwóch zagadnieniach. Po pierwsze, na kwestii prawidłowości kwalifikacji prawnej działalności prowadzonej w Centrum Dystrybucyjnym Spółki w B. którym przeprowadzono kontrolę. Po drugie, na kwestii podmiotowej – do kogo prawidłowo powinno zostać skierowane zarządzenie pokontrolne. Pierwsze zagadnienie ma oczywiście charakter podstawowy i pierwotny – zakwestionowanie prawidłowości kwalifikacji prawnej przyjętej przez organ podważałoby podstawę do wydania zarządzenia zastępczego. Kwestia podmiotowa aktualizuje się dopiero w sytuacji, gdy przyjęta przez organ kwalifikacja prawna działalności prowadzonej w miejscu przeprowadzenia kontroli zostanie uznana za prawidłową. Stan faktyczny udokumentowany w protokole kontroli z 28 stycznia 2026 r. jest niesporny. W miejscu przeprowadzenia kontroli, stanowiącym Centrum Dystrybucyjne Spółki, gromadzone były w sposób selektywny odpady w postaci opakowań z tworzyw sztucznych oraz z papieru i tektury. Odpady pochodziły ze sklepów należących do Spółki, ich powstawanie jest związane z rozpakowywaniem i przepakowywaniem towarów, które stanowią przygotowanie do dystrybucji bezpośredniej w sklepach. Ponadto gromadzone są również opakowania po towarach, które zostały w całości sprzedane oraz opakowania uszkodzone. Odpady są przywożone na teren Centrum, belowane i magazynowane na placu. Bezspornie Spółka nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie Centrum. Z akt sprawy oraz z odpowiedzi na skargę wynika również, że Spółka usunęła dotychczas zgromadzone odpady – przekazując je podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia na ich zagospodarowanie, podjęła ponadto kroki w celu uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów (w tym celu wystąpiła o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – pismo Spółki z 28 lutego 2026 r., skierowane do organu w wykonaniu obowiązku poinformowania o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń – art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś.; k. 1-2 akt adm.). Spółka posiada łącznie 12 magazynów centralnych (w tym w J. L. – Centrum Dystrybucyjne B. dla 7 magazynów posiada zezwolenie na zbieranie odpadów (odpowiedź na skargę, s. 2). Spółka stoi na stanowisku, że gromadzenie i przewożenie odpadów opakowaniowych z własnych sklepów do centralnego magazynu Spółki nie stanowi zbierania odpadów i nie wymaga uzyskania zezwolenia. Spółka jest właścicielem sklepów, a więc jest wytwórcą odpadów, które powstają m.in. w wyniku rozpakowywania towarów w punktach sprzedaży. Przewiezienie ich do centralnego magazynu przed przekazaniem do recyklingu to magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, a nie profesjonalne zbieranie. W ocenie Sądu, kwalifikacja działalności Spółki przyjęta w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym jest prawidłowa. Zgodnie z definicjami legalnymi, zawartymi w art. 3 ust. 1 u.o.: Magazynowanie odpadów oznacza czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: (a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, (b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, (c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (pkt 5). Zbieranie odpadów oznacza gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (pkt 34). Wytwórcą odpadów jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów (pkt 32). Prowadzenie zbierania odpadów wymaga zezwolenia (art. 41 ust. 1 u.o.), z wyłączeniem zamkniętego, ustawowego katalogu przypadków objętych zwolnieniem z tego obowiązku (art. 45 ust. 1 u.o.). W ocenie sądu kwalifikacja ustalonego w toku kontroli stanu faktycznego przyjęta w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym jest prawidłowa. Opis postępowania z opadami w kontrolowanej jednostce organizacyjnej Spółki w pełni odpowiada hipotezie normy prawnej wyrażonej w art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o. Nie jest to "wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę" (art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.o.), to bowiem odbywa się w poszczególnych sklepach należących do Spółki. Odpady opakowaniowe przewiezione do kontrolowanego centrum dystrybucyjnego są gromadzone przed ich transportem do miejsc przetwarzania, podlegają również sortowaniu z użyciem specjalistycznych urządzeń (belownice), celem przygotowania do transportu do właściwego miejsca przetwarzania. To, co odbywa się na terenie kontrolowanego centrum dystrybucyjnego to nic innego jak "tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów". Nie ma racji pełnomocnik Spółki, próbując wywodzić, że zbieraniem odpadów jest tylko działalność podmiotu zajmującego się profesjonalnym zbieraniem odpadów pochodzących od innych podmiotów. Definicja zbierania odpadów jest na tyle pojemna, że mieści w sobie również etapy wewnętrznej gospodarki odpadami, przekazywanych pomiędzy różnymi jednostkami organizacyjnymi większego przedsiębiorstwa, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Co więcej, definicja zbierania odpadów obejmuje również magazynowanie odpadów prze zbierającego. Prawidłowość takiej wykładni przytoczonych przepisów zawierających definicje legalne magazynowania i zbierania odpadów potwierdza jeszcze jeden argument – odwołujący się do analizy katalogu wyłączeń z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. W katalogu tym występują dwa przypadki, które potencjalnie odnoszą się do zbierania odpadów przez podmioty prowadzące działalność w postaci sieci punktów sprzedaży detalicznej (sklepów). Zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o., z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się m.in., podmiot prowadzący działalność inną niż działalność gospodarcza w zakresie gospodarowania odpadami, który zbiera odpady opakowaniowe i odpady w postaci zużytych artykułów konsumpcyjnych, w tym zbieranie leków i opakowań po lekach przez apteki, przyjmowanie zużytych artykułów konsumpcyjnych w sklepach, systemy zbierania odpadów w szkołach, placówkach oświatowo-wychowawczych, urzędach i instytucjach (nieprofesjonalna działalność w zakresie zbierania odpadów) – pkt 1. Ponadto, analogicznym zwolnieniem objęty jest wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia (pkt 10). Żaden z tych przepisów nie ma zastosowania w odniesieniu do zbierania odpadów w centrum dystrybucyjnym Spółki. Art. 45 ust. 1 u.o. statuuje wyjątki od zasady, która dla wymaga posiadania zezwolenia prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów (art. 41 ust. 1 u.o.). Zgodnie z podstawowymi regułami wykładni, jako przepis statuujący wyjątek od zasady, musi być interpretowany ściśle. Obydwa przedstawione wyżej przypadki zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia odnoszą się do punktów bezpośredniej sprzedaży detalicznej, o czym przesądza z jednej strony wykładnia językowa (użycie w pkt 1 sformułowania "w sklepach", w pkt 10 – zbieranie odpadów "w miejscu ich wytworzenia" – a zatem – zbieranie odpadów opakowaniowych w sklepach należących do Spółki), z drugiej wykładnia celowościowa. Skala zbierania odpadów w pojedynczym sklepie jest zupełnie inna niż skala gromadzenia w kontrolowanym centrum dystrybucyjnym Spółki odpadów przewiezionych ze sklepów. O ile racjonalne jest zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia przy relatywnie niewielkiej skali zbierania odpadów w sklepie, o tyle nie ma racjonalnych argumentów za zwolnieniem ze zbierania znacznej ilości odpadów w dużym centrum dystrybucyjnym, do którego trafiają odpady gromadzone w sklepach. W ocenie Sądu, intencją ustawodawcy było zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów wyłącznie w sklepach detalicznych (co potwierdza też wykładnia językowa), a nie w centrach dystrybucyjnych, gdzie te odpady są przewożone ze sklepów. W przypadku zwolnienia z pkt 10 sytuacja jest jeszcze bardziej oczywista – gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania nie jest już objęte tym wyjątkiem, jest bowiem zbieraniem poza miejscem wytworzenia odpadów (podobne stanowisko w kwestii wykładni art. 45 ust. 1 u.o. w odniesieniu do zbierania odpadów w centrum dystrybucyjnym zostało wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 8 stycznia 2026 r., IV SA/Wa 1866/25). Na marginesie można odnotować, że zasadność takiej argumentacji potwierdza praktyka stosowana przez samą Spółkę. Z informacji podanych przez organ w odpowiedzi na skargę wynika, że spośród 12 centrów dystrybucyjnych (magazynów centralnych) rozlokowanych na terenie całego kraju, dla 7 magazynów centralnych Spółka posiada zezwolenia na zbieranie odpadów wydane przez właściwych miejscowo marszałków województw. Co więcej, treść odpowiedzi Spółki na zaskarżone zarządzenie pokontrolne, wydawała się wskazywać na akceptację stanowiska organów – Spółka wskazała na zaprzestanie przyjmowania i gromadzenia odpadów w kontrolowanym centrum dystrybucyjnym oraz podjęcie kroków w celu uzyskania stosownego zezwolenia (co wymaga jednak zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; pismo Spółki z 28 lutego 2026 r., k. 1 akt adm.). W świetle powyższej argumentacji podniesione w skargach zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a), art 3 ust. 1 pkt 34 oraz art. 41 u.o. należy uznać za nieuzasadnione. Przechodząc do kwestii podmiotowych, tj. do zarzutów odnoszących się do skierowania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego do niewłaściwego adresata, trzeba zauważyć, że istota stanowiska skarżących sprowadza się do twierdzenia, że właściwym adresatem zarządzenia powinni być członkowie zarządu Spółki, a nie wskazany w zarządzeniu K. K.. W ocenie Sądu również te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Jak już wskazano, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że adresatem zarządzenia pokontrolnego, wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. może być wyłącznie osoba fizyczna, a nie jednostka organizacyjna. Aby ustalić, kto jest tą osobą fizyczną, należy uwzględnić kontekst wewnątrzsystemowy – całą regulację ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, określającą dalsze konsekwencje wydania zarządzenia pokontrolnego. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Brak realizacji tego obowiązku wiąże się z sankcją karną – zgodnie z art. 31a ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., kto w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Z powyższego wynika, że adresatem zarządzenia pokontrolnego powinna być osoba, w której bezpośredniej gestii należy zarządzanie zakładem przedsiębiorcy, w którym stwierdzono naruszenia. To ta osoba jest najbardziej kompetentna do realizacji obowiązków określonych w art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. i to ta osoba ponosi sankcje karne za ich niedopełnienia (art. 31a ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś.). Sąd podziela wyrażany w literaturze przedmiotu pogląd, że w przypadku przedsiębiorstw wielozakładowych, zarządzenie powinno być skierowane do kierownika tego zakładu, w którym kontrola była przeprowadzone (por. T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, nr 3, s. 92). Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że adresat zaskarżonego zarządzenia – K. K. posiadał prawidłowe pełnomocnictwo, udzielone przez członków zarządu Spółki, obejmujące umocowanie do reprezentowania Spółki m.in. przed Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska, w tym do odbioru protokołów z kontroli, a także do podpisywania w imieniu Spółki niezbędnych dokumentów w tym zakresie (k. 30 akt adm.). W tych okolicznościach skierowanie zarządzenia do tak umocowanej osoby było w pełni zgodne z treścią art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.I.O.Ś. Podnoszone w skargach zarzuty naruszenia tego przepisu są niezasadne. Niezależnie od zarzutów skargi sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.