II SA/Lu 319/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 24 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2026 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej (dalej jako: Kolegium, organ odwoławczy lub organ II instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2026 r., znak: [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wójta Gminy S. Ł. (dalej jako: Wójt lub organ I instancji) z dnia [...] listopada 2025 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., aktualny t.j. – Dz. U. z 2026 r. poz. 538 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), a także art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2025 r. A. K. (dalej jako: wnioskodawczyni lub inwestorka) wystąpiła do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy, w zabudowie zagrodowej, dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków pieczarkarni na budynki inwentarskie wraz z rozbudową jednego z nich o budynek inwentarski, przeznaczonych do chowu kur o obsadzie "poniżej 18 DJP", wskazując lokalizację inwestycji na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w miejscowości N. J.. Do wniosku dołączono m.in. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej jako: PINB w Ł.) z dnia [...] marca 2025 r., znak: [...], nakładające na A. i R. K. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 maja 2025 r., decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącej budynku inwentarskiego rozbudowanego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości N. J.. W dniu [...] lipca 2025 r. wnioskodawczyni zmodyfikowała wniosek poprzez zmniejszenie planowanej obsady budynków inwentarskich do 14 DJP, a w dniu [...] lipca 2025 r. m.in. co do nazwy zamierzenia na "zmiana sposobu użytkowania budynków pieczarkarni na budynki inwentarsko-gospodarcze z częścią magazynową wykorzystywaną rolniczo oraz biurową oraz rozbudowa o budynek inwentarski". Decyzją z dnia [...] listopada 2025 r. organ I instancji orzekł o umorzeniu w całości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku pieczarkarni na budynek inwentarsko-gospodarczy z częścią magazynową i zmianie sposobu użytkowania budynku pieczarkarni na budynek inwentarsko-gospodarczy z częścią magazynową i biurową wraz z jego rozbudową o funkcję inwentarską, o łącznej obsadzie docelowej do 14 DJP (hodowla kur do 18 tygodni), w związku z postanowieniem PINB w Ł. z dnia [...] marca 2025 r. znak sprawy: [...], dla części działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości N. J.. Wójt stwierdził, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i nie będzie już służyło wypełnieniu obowiązków legalizacyjnych, gdyż w toku postępowania legalizacyjnego PINB w Ł. wydal w dniu [...] sierpnia 2025 r. decyzję znak: [...], nakazującą inwestorom rozbiórkę samowolnie dokonanej rozbudowy budynku pieczarkarni oraz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku pieczarkarni, użytkowanego obecnie jako budynek inwentarski, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w miejscowości N. J.. W takiej sytuacji, w ocenie organu I instancji, zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Inwestorka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego. Istota zarzutów odwołania sprowadzała się trzech zasadniczych kwestii, a mianowicie do zakwestionowania umorzenia w całości postępowania w sytuacji, gdy: po pierwsze - decyzja PINB w Ł. z dnia [...] sierpnia 2025r. nie posiadała w dacie orzekania waloru ostateczności i prawomocności, a ponadto została na skutek odwołania uchylona w całości przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: LWINB), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (znak decyzji: [...]); po drugie - wniosek o warunki zabudowy z dnia [...] lipca 2025 r. dotyczył nie tylko zabudowy dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę położonej na działkach [...] i [...], której dotyczyło postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] marca 2025 r., ale dotyczył również zmiany sposobu użytkowania legalnie zbudowanych budynków położnych na działkach nr ewid. [...] i [...]; po trzecie - przygotowany został projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i został pozytywnie uzgodniony przez uprawnione organy. Na podstawie podniesionych zarzutów inwestorka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w uzgodnionej treści, której projekt znajduje się w aktach sprawy. W dniu 26 stycznia 2026 r. do Kolegium wpłynęło pismo z dnia [...] stycznia 2026 r. złożone przez strony postępowania - H. G. i M. L.. W piśmie tym strony wniosły o oddalenie zarzutów odwołania, podnosząc, że w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie, czyli do 31 maja 2025 r. inwestorka nie pozyskała wymaganych dokumentów legalizacyjnych, w tym decyzji ustalającej warunki zabudowy, ani nie złożyła do PINB w Ł. jakiegokolwiek wniosku o przedłużenie pierwotnie wyznaczonego terminu złożenia dokumentów legalizacyjnych. Strony przyznały. że decyzja o nakazie rozbiórki została uchylona, jednakże podkreśliły, że w decyzji organu odwoławczego (LWINB) nie podważono w jakikolwiek sposób zasadności i potrzeby wydania nakazu rozbiórki względem przedmiotowej inwestycji w związku z przekroczeniem wyznaczonego przez PINB w Ł. terminu, a samo uchylenie wynika jedynie z potrzeby odmiennego sformułowania sposobu przywrócenia stanu sprzed samowoli oraz uzupełnienia uzasadnienia decyzji o informację na temat zakończenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. W ocenie ww. stron, przesłanki przemawiające za kontynuowaniem postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy przestały istnieć już z dniem 31 maja 2025 r., a decyzja o nakazie rozbiórki była jedynie potwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania w sprawie warunków zabudowy, a zatem bez znaczenia pozostaje fakt, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji decyzja o nakazie rozbiórki nie była jeszcze prawomocna, a także, że została ona uchylona. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2026 r. (zaskarżoną do Sadu) uchyliło w całości decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium przytoczyło i omówiło mające zastosowanie w sprawie regulacje prawne. Podniosło, że przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., aktualny t.j. – Dz. U. z 2026 r. poz. 524 ze zm., dalej jako: Pr.bud.), przy czym taka decyzja może być wydana dopiero po wszczęciu postępowania legalizacyjnego. Zdaniem Kolegium, ta kwestia wymaga w niniejszej sprawie wyjaśnienia, ponieważ wnioskodawczyni nie wskazała wprost, w jakim trybie i w jakim celu ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Do wniosku dołączyła jedynie postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] marca 2025 r. nakładające obowiązek przedłożenia w terminie do 31 maja 2025 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej budynku inwentarskiego samowolnie rozbudowanego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] w N. J., co sugeruje, że wniosek został złożony w toku trwającej procedury legalizacyjnej (art. 48a Pr.bud.). Organ I instancji nie dostrzegł jednak, że wniosek o warunki zabudowy dotyczył zmiany sposobu użytkowania dwóch istniejących budynków pieczarkarni na budynki inwentarsko-gospodarcze z częścią magazynową wykorzystywaną rolniczo oraz biurową, oraz rozbudowy jednego z nich o budynek inwentarski zlokalizowanych, na czterech działkach o nr: [...], [...], [...] i [...]. Dołączone do wniosku postanowienie z dnia [...] marca 2025 r. dotyczyło natomiast tylko jednego budynku inwentarskiego zlokalizowanego na dwóch działkach - nr [...] i [...] - samowolnie rozbudowanego z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku pieczarkarni na budynek inwentarski. Obowiązkiem organu I instancji było więc wezwanie wnioskodawczyni do udokumentowania, że potrzeba ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania drugiego budynku pieczarkarni również wynika z obowiązku nałożonego przez PINB w Ł.. Organ I instancji nie wyjaśnił, co dokładnie jest przedmiotem wniosku i czy istnieją podstawy takiego żądania. W ocenie organu odwoławczego, uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym na ocenę czy postępowanie podlegało ewentualnemu umorzeniu w całości, czy w części. Zdaniem Kolegium, umorzenie postępowania w całości było przedwczesne również dlatego, że jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji zaskarżonej decyzji, decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2025 r. nakazująca rozbiórkę rozbudowy budynku pieczarkarni na działkach nr [...] i nr [...], została uchylona przez LWINB decyzją z dnia [...] listopada 2025 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Odpadła więc zatem jedyna wskazana przez organ I instancji przyczyna umorzenia. Odnosząc się do stanowiska stron wyrażonego w piśmie z dnia [...] styczni 2026 r., Kolegium podniosło, że nie można wykluczyć, iż termin do przedłożenia przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy został/zostanie wydłużony, gdyż uprawniony jest do tego tylko PINB w Ł. w trybie decyzji wydanej na podstawie art. 49e pkt 3 Pr.bud. Skoro decyzja wydana w tym trybie została uchylona decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, to tym samym nie ma przeszkód, zdaniem Kolegium, do kontynuowania postępowania o ustalenie warunków zabudowy, które powinno obejmować ustalenie czy i jakie rozstrzygnięcia zostały dotychczas wydane przez organy nadzoru budowlanego. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że przy orzekaniu w sprawie organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, opisane braki postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogą być - bez naruszania zasady dwuinstancyjności - sanowane w postępowaniu uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), gdyż konieczne jest przeprowadzenie postępowania w zasadzie w całości. Wskazania co do dalszego sprowadzają się do konieczności dokładnego ustalenia zakresu żądania wnioskodawczyni oraz rozpoznania sprawy z uwzględnieniem decyzji/postanowień wydanych przez organy nadzoru budowlanego. W przypadku spełnienia warunków do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ I instancji musi uzyskać wymagane uzgodnienia innych organów oraz zapewnić stronom możliwość realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że decyzja kasacyjna nie przesądza sposobu przyszłego rozstrzygnięcia, które będzie zależeć od wyników postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Sprzeciw od opisanej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. L. (dalej jako: skarżąca). Skarżąca, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem skarżącej, Kolegium nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z następujących względów. Po pierwsze, z postanowienia PINB w Ł. z dnia [...] marca 2025 r. bez cienia wątpliwości wynikało, że obejmuje ono jedynie rozbudowę jednego z dwóch budynków inwentarskich na dwóch wskazanych działkach, a więc postępowanie nie powinno w ogóle zostać wszczęte względem budynku nieobjętego tym postanowieniem, a w pozostałym zakresie powinno zostać umorzone w związku z upływem terminu wyznaczonego w tym postanowieniu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych. Okoliczności te Kolegium mogło samodzielnie ustalić i orzec o zakończeniu takiego wadliwego postępowania. Po drugie, przesłanką bezprzedmiotowości w kontynuowaniu, czy w ogóle wszczynaniu postępowania w sprawie warunków zabudowy jest nie tyle ostateczny nakaz rozbiórki w związku z niewykonaniem postanowienia wzywającego inwestora do przedłożenia określonej dokumentacji (art. 49e pkt 3 Pr.bud.), lecz sam fakt upływu terminu wyznaczonego w takim postanowieniu, który powoduje wygaśnięcie możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Po trzecie, całkowicie bezsporne i wprost potwierdzone zarówno w nakazie rozbiórki, jak i w późniejszej decyzji organu odwoławczego (LWINB) jest to, że termin wyznaczony w postanowieniu PINB w Ł. został przekroczony, a wnioskodawczyni nie zwracała się z żadnym wnioskiem o przedłużenie wyznaczonego terminu, ponadto termin, który prawie 11 miesięcy temu upłynął, nie może zostać ze skutkiem wstecznym przedłużony przez PINB w Ł.. Kolegium nie zostało natomiast pozbawione możliwości dokonania prostej analizy, czy termin z postanowienia PINB w Ł. został przekroczony, mając do dyspozycji to postanowienie, nakaz rozbiórki oraz decyzję LWINB. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca rozwinęła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżąca przede wszystkim ponownie podkreślił, że choć nakaz rozbiórki został uchylony decyzją LWINB z dnia [...] listopada 2025 r., to jednak w decyzji tej nie podważono w jakikolwiek sposób zasadności i potrzeby wydania takiego nakazu względem przedmiotowej inwestycji w związku z przekroczeniem wyznaczonego terminu, a samo uchylenie wynikało jedynie z potrzeby odmiennego sformułowania sposobu przywrócenia stanu sprzed samowoli oraz uzupełnienia uzasadnienia decyzji o informację na temat zakończenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej, kluczowym dla rozstrzygnięcia był upływ terminu wyznaczonego na przedłożenie dokumentacji, a w takiej sytuacji postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie powinno być wszczęte. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś - jak w przypadku skarg – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd w postępowaniu ze sprzeciwu weryfikuje, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W orzecznictwie wskazuje się jednocześnie, że kontrola sądowa dokonywana w ramach art. 64 e p.p.s.a. nie może być całkowicie oderwana od okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Chociaż sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, to jednak, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (zob. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2606/20, z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1401/19). Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że nie jest on zasadny. W sprawie zachodziły bowiem podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego; nie rozstrzyga istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego. (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Należy przypomnieć, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) obliguje organu do dwukrotnego merytorycznego, całościowego rozpoznania sprawy administracyjnej. Istotne braki w ustaleniach faktycznych poczynionych na etapie postępowania przed organem I instancji, podważają realizację tej zasady. Stąd też ustawodawca, dążąc do zachowania równowagi pomiędzy ekonomią procesową (art. 12 k.p.a.) a koniecznością wnikliwego, wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), przyjął rozwiązania pozwalające na uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego (art. 136 k.p.a.). Jeżeli jednak popełnione przez organ I instancji naruszenia przepisów postępowania są na tyle daleko idące, że niewyjaśnionymi pozostały kluczowe okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w istotnym zakresie tego rozstrzygnięcia, konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do organu I instancji, który powinien uzupełnić materiał dowodowy w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z zasady prawdy obiektywnej. Wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do uzupełninia dowodów i materiałów w sprawie ma bowiem charakter tylko uzupełniający i nie może sanować uchybień organu pierwszej instancji, jak też nie może stanowić instrumentu mającego uzupełniać materiał dowodowy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1279/23). Jeżeli organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postepowania dowodowego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestiach mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że jest on władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygnięta de facto w jednej instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2339/23). W przedmiotowej sprawie Kolegium słusznie stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś braki w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji mają istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez inwestorkę w dniu [...] lipca 2025 r. i zmodyfikowany w dniu [...] lipca 2025 r., dotyczył inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków pieczarkarni na budynki inwentarskie oraz rozbudowy jednego z nich o budynek inwentarski. Jako teren inwestycji wnioskodawczyni oznaczyła cztery działki o nr ewid.: [...], [...], [...] i [...], położone w miejscowości N. J.. Jednocześnie jednak do wniosku dołączono postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] marca 2025 r., nakładające na A. i R. K. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 maja 2025 r., określonych dokumentów legalizacyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sentencji tego postanowienia wskazano, iż zostało ono wydane w sprawie "samowolnej rozbudowy z samowolna zmianą sposobu użytkowania budynku pieczarkarni na budynek inwentarski (hodowla drobiu) zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] oraz [...], położonych w miejscowości N. J., gm. S. Ł., rozbudowanego przez pp. A. i R. K. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę." Z powyższego wynika, że obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy nałożony ww. postanowieniem, dotyczył tylko jednego z dwóch budynków objętych wnioskiem o warunki zabudowy złożonym przez inwestorkę do Wójta. W tym kontekście wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy, co do zasady, może być wydana wyłącznie dla planowanej – jeszcze niezrealizowanej inwestycji. Zasada to dotyczy zarówno inwestycji polegających na budowie obiektów budowlanych, jak i inwestycji polegających na zmianie sposobu użytkowania już istniejącego obiektu budowlanego. W przypadku bowiem braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy dołączana jest zarówno do zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 1a Pr.bud.), ewentualnie wniosku o pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 Pr.bud.), jak i do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (71 ust. 2 pkt 4 Pr.bud.). Uzyskanie takiej decyzji, co do zasady, możliwe jest zatem przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju inwestycji. Sytuacja, w której dopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy dla już zrealizowanego przedsięwzięcia (tj. już wykonanych robót budowlanych lub już dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego) ma natomiast charakter wyjątkowy i jest możliwe jedynie w przypadku nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia takiej decyzji w ramach procedury legalizacyjnej zmierzającej do usunięcia stanu samowoli budowlanej, tj. na podstawie art. 48b ust. 2 pkt 1 Pr.bud. - w przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego lub na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 Pr.bud. – w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 223/20; z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 825/22). W związku z powyższym, jak słusznie stwierdziło Kolegium, z uwagi na rozbieżność między przedmiotem inwestycji wskazanym w postanowieniu PINB w Ł. dołączonym do wniosku inwestorki o warunki zabudowy, a przedmiotem inwestycji wskazanym w tym wniosku, konieczne było dokładne określenie przedmiotu i charakteru inwestycji objętych wnioskiem o warunki zabudowy, ponieważ dołączone do wniosku postanowienie PINB w Ł. wydane w toku postępowania legalizacyjnego sugerowało, że warunki zabudowy są konieczne dla dokonania legalizacji już zrealizowanej inwestycji, a jednocześnie z wniosku wynika, że wnioskodawczyni domaga się warunków zabudowy dla jeszcze innej inwestycji. W takiej sytuacji prawidłowe rozpatrzenie wniosku zależało od ustalenia, czy - po pierwsze - wszystkie inwestycje, których dotyczy żądanie inwestorki już zostały zrealizowane, a jeśli tak, to czy - po drugie – wszystkie te inwestycje są objęte postępowaniami legalizacyjnymi i stosownymi postanowieniami organów nadzoru budowlanego zobowiązującymi inwestora do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Okoliczność ta nie była jasna i wymagała wyjaśnienia, tym bardziej, że z akt wynika, iż przed organami nadzoru budowlanego toczyły się (lub toczą) postępowania dotyczące również innych budynków na działkach objętych wnioskiem, niż budynku, do którego odnosi się postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] marca 2025 r., dołączone do tego wniosku (zob. postanowienie LWINB z dnia [...] sierpnia 2025 r. dotyczące budynku inwentarsko-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] - k. 134 akt adm.). Stwierdzić także należy, że w sytuacji, gdy z wniosku inwestorki o ustalenia warunków wynikało, iż dotyczy on dwóch budynków, okoliczność, iż doszło do wydania przez PINB w Ł. decyzji nakazującej rozbiórkę jednego z nich w żadnej mierze – wbrew temu, co przyjął organ I instancji – nie mogła stanowić podstawy do umorzenia postępowania zainicjowanego tym wnioskiem w całości. Co więcej, wydana przez PINB w Ł. w dniu [...] października 2026 r. decyzja o rozbiórce nie mogła stanowić podstawy do umorzenia przez organ I instancji postępowania o ustalenie warunków zabudowy również tylko w części dotyczącej budynku objętego ww. nakazem. Jak bowiem trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, jeszcze przed datą orzekania przez organ I instancji ww. decyzja nakazująca rozbiórkę została uchylona decyzją organu odwoławczego, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Postępowanie legalizacyjne w sprawie tego obiektu nie zostało zatem zakończone, a w związku z tym – wbrew zarzutom skargi – wydane warunków zabudowy dla tego budynku nie stało się niedopuszczalne. Skarżąca nie ma przy tym racji wskazując, że sam upływ terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym przez organ nadzoru budowlanego (na podstawie art. 48b ust. 1 w zw. z art. 48b ust. 2 Pr.bud.) na przedłożenie określonych dokumentów legalizacyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy, uniemożliwia prowadzenie postępowania o wydania takiej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, upływ procesowego terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego do wykonania obowiązku nałożonego w ramach wszczętego postępowania naprawczego, nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora wykonania tego obowiązku (np. złożenia dokumentów, których żądał organ - zob. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., II OSK 1899/18). Termin ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12 wskazał, że jeżeli inwestor wprawdzie uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale mimo tego wykonał nałożony przez organ nadzoru budowlanego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części (zob. także wyrok NSA z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2780/24; wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 619/21 i z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 365/24). Skoro powyższy termin ma charakter procesowy to oznacza, że może on zostać przedłużony (zob. wyroki NSA: z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 608/08; z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1816/06), a jego upływ nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień (zob. wyroki NSA: z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12; z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3616/18). W ocenie Sądu, z powyższych względów w pełni uzasadnione było zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wójta z dnia [...] listopada 2025 r. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W związku z uchyleniem w postępowaniu odwoławczym decyzji PINB w Ł. nakazującej rozbiórkę budynku objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, odpadła okoliczność przyjęta przez organ I instancji za podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, bowiem postępowanie legalizacyjne nadal pozostawało w toku, a więc w dalszym ciągu dopuszczalne było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przynajmniej dla tej części inwestycji objętej wnioskiem inwestorki. Dodatkowo konieczne pozostaje ustalenie czy w zakresie, w jakim wniosek o warunki zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania drugiego budynku pieczarkarni (nieobjętego dołączonym do wniosku inwestorki postanowieniem PINB w Ł. z dnia [...] marca 2025 r.), jego przedmiotem również jest inwestycja już dokonana, a jeśli tak, to czy doszło do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego w stosownym postępowaniu legalizacyjnym obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Określenie warunków zabudowy wiąże się natomiast w każdym wypadku z koniecznością przeprowadzenia stosownej analizy i uzgodnień, co nie może nastąpić z pominięciem organu I instancji. W tych wszystkich względów sprzeciw, jako niezasadny, podlegał oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.