II SA/Lu 493/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 maja 2026 r., znak: SKO.41/3776/LI/2025 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej postanawia: odrzucić skargę.

Decyzją z 27 października 2025 r. Burmistrz Miasta Ś. wymierzył K. K., K. K., J. K. i A. K. łączną administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.181,80 zł za umieszczenie urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Po rozpatrzeniu odwołania ww. osób fizycznych, decyzją z 27 maja 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję z 27 października 2025 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium wniosła Gmina Miejska Ś. , reprezentowana przez Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, z powodu braku legitymacji skargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.). Niedopuszczalność skargi wynika z przyczyny podmiotowej – niedopuszczalna jest skarga wniesiona przez podmiot, który nie jest legitymowany do jego wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skargę wniosła Gmina Miejska Ś. , reprezentowana przez Burmistrza, czyli przez organ, który wydał decyzję w I instancji. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd jednoznacznie wykluczający legitymację skargową w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i jej organu, który wydawał decyzję w sprawie. Pogląd taki wyrażono w aż trzech uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwały NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54). Szczególnie doniosła dla rozpoznawanej sprawy jest argumentacja wyrażona w uzasadnieniu uchwały z 19 maja 2003 r., w której wskazano: "Należy przyjąć, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on ‘bronił’ interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Wypada też zauważyć, że powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym uznano za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Pogląd wykluczający legitymację skargową jednostki samorządu terytorialnego w sprawie, w której jej organ wydawał decyzję, był wielokrotnie wyrażany w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. przykładowo postanowienia NSA: z 24 maja 2023 r., II OSK 711/23; z 23 czerwca 2023 r., I OZ 233/23; z 26 lipca 2023 r., I OSK 1380/22; z 20 września 2023 r., I OSK 1696/23; z 19 października 2023 r., I OSK 1489/22; z 19 marca 2024 r., III OSK 343/24). Analogiczne jest stanowisko orzecznictwa w odniesieniu do niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w sprawie, w której organ tej jednostki wydawał decyzję w I instancji (por. przykładowo postanowienia NSA z 7 września 2021 r., II OSK 1488/21; z 18 stycznia 2022 r., I OSK 2356/21; z 1 marca 2022 r., I OSK 203/22; z 12 maja 2022 r., I OSK 547/22; z 25 maja 2022 r., I OSK 1130/19; z 10 lutego 2023 r., III OSK 5/23; z 20 września 2023 r., I OSK 1696/23; postanowienie WSA w Łodzi z 6 listopada 2025 r., III SA/Łd 790/25; postanowienie WSA w Gliwicach z 12 listopada 2025 r., III SA/Gl 824/25; postanowienia WSA w Warszawie z 23 grudnia 2025 r., VI SA/Wa 3019/25 i z 21 stycznia 2026 r., III SA/Wa 2695/25; postanowienia WSA we Wrocławiu z 11 grudnia 2025 r., II SA/Wr 733/25 i z 10 marca 2026 r., IV SA/Wr 51/26; postanowienie WSA w Kielcach z 31 marca 2026 r., II SA/Ke 169/26). Oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi, przesłanka ta powinna zatem zostać zbadana przez sąd już na wstępnym etapie, przed przejściem do oceny merytorycznej sprawy (por. uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04; postanowienia NSA z 3 czerwca 2018 r., II OSK 1355/18; z 10 lipca 2019 r., I OSK 1222/19). Z powyższych przyczyn Gminie Miejskiej Ś. , reprezentowanej przez Burmistrza, nie przysługuje legitymacja skargowa do wniesienia skargi. W tej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.