II SA/Ol 170/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wypłaty wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby oddala skargę.

Decyzją z 13 listopada 2025 r. Komendant Powiatowy Policji w O. (dalej jako: KPP lub organ pierwszej instancji), na podstawie art. 33 ust. 3, art. 99, art. 100, art. 101, art. 110, art. 114, art. 115, art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm., dalej jako: u.o.P.), w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 ze zm., dalej jako: ustawa okołobudżetowa na 2023 r.), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r (Dz.U. z 2022 r. poz. 270), a także § 1 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2023 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385, dalej jako: rozporządzenie zmieniające z 2023 r.), po rozpatrzeniu wniosku z 21 września 2025 r. złożonego przez J. P. (dalej jako: funkcjonariusz lub skarżący), odmówił wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nagrody rocznej, nadgodzin, nagrody jubileuszowej oraz świadczenia okresowego z art. 117 u.o.P., należnych w związku ze zwolnieniem 20 lutego 2023 r. ze służby w Policji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent za urlop, rekompensata pieniężna, nagroda), jak również prawo do uposażenia za dany miesiąc, powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie zwolnienia ze służby, a późniejsze zmiany przepisów, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego nie skutkowały obowiązkiem ponownego ustalenia wysokości świadczeń należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi. Wyjaśniono, że podstawą naliczenia uposażenia oraz pozostałych świadczeń była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej na 2023 r. oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed 1 marca 2023 r., tj. przed dniem zwolnienia ze służby. Natomiast rozporządzenie zmieniające z 2023 r., które wprowadziło nowe, wyższe mnożniki, weszło w życie 1 marca 2023 r. i nie zawiera przepisów przejściowych, które nakazywałyby wyrównanie uposażeń za okres poprzedzający jego wejście w życie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., czyli do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę. KPP podkreślił, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i są oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. Nie są to świadczenia okresowe, które mogą podlegać korektom w czasie. Odnośnie do wniosku o wypłatę wyrównania za nadgodziny organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu zwolnienia ze służby funkcjonariusz nie posiadał nierozliczonych nadgodzin. W odwołaniu od powyższej decyzji funkcjonariusz, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 8 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., podczas gdy art. 41 tej ustawy jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 oraz z art. 2 Konstytucji RP, które ustanawiają zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, jak również z art. 7 i 67 ust. 11 Konstytucji RP. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wypłatę wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz innych świadczeń pieniężnych należnych w związku z wyrównaniem zaległego uposażenia. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że wprawdzie wysokość przyznanego uposażenia została ustalona zgodnie z obowiązującymi w dacie wypłaty przepisami prawa, jednakże regulacja zawarta w art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP, które ustanawiają zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, jak również z art. 7 i 67 ust. 11 Konstytucji RP. Wskazano, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na ich niekorzyść w sposób arbitralny i zaskakujący. Podkreślono, że rozwiązanie wyłączające z systemu podwyżek żołnierzy i funkcjonariuszy odchodzących na emeryturę w styczniu i w lutym zostało zastosowane jedynie ww. ustawą. Taka sytuacja nie nastąpiła w latach poprzednich, ani też w 2024 r., co wskazuje na nieuzasadnione odstępstwo od periodycznego stosowania przepisów prawa w odniesieniu do poszczególnych grup społecznych ze względu na termin odejścia ze służby. Zwrócono uwagę, że regulacje epizodyczne wydawane są z powodu wyjątkowych okoliczności faktycznych np. epidemii, stanu klęski żywiołowej, czy stanu wyjątkowego, a zatem przepisami epizodycznymi nie powinno regulować się życia w warunkach codziennych. Wskazano, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw, który obejmuje również żołnierzy i funkcjonariuszy, podwyższenie wynagrodzeń dla pracowników państwowej sfery budżetowej następuje w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od 1 stycznia danego roku. Tym samym, gdyby nie krzywdzący mechanizm wprowadzony przepisami epizodycznymi na 2023 r., strona byłaby objęta waloryzacją uposażenia. Zaznaczono, że z uzasadnienia projektu do ustawy okołobudżetowej wynika, że mechanizm waloryzacji od marca 2023 r. miał na celu zachęcenie do pozostania w służbie, co jednak nie stanowi reakcji na żadne nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałoby pozbawienie funkcjonariuszy prawa do waloryzacji. Wskazano, że regulacja, która wprowadziła sposób ustalania należnego funkcjonariuszom uposażenia, odbiegała od sposobu dotyczącego ustalenia wysokości wynagrodzenia pozostałych grup pracowników państwowej sfery budżetowej, opartego o kwotę bazową określoną w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy i jest niezgodna z Konstytucją RP. Zdaniem funkcjonariusza art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. dyskryminuje osoby, które w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. przeszły na zaopatrzenie emerytalne. Ponadto, podwyższenie kwoty bazowej od 2023 r. skutkowało nie tylko zmniejszeniem uposażenia zasadniczego, ale również zmniejszeniem innych świadczeń wynikających ze stosunku służbowego, a także zmniejszeniem podstawy wysłużonych przez nich emerytur (obniżając je o 7,8%). Podkreślono, że art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. miał szczególnie dyskryminacyjny charakter wobec niego, bowiem wprowadzając kwestionowane przepisy, które miały na celu rzekome zachęcenie funkcjonariuszy do pozostania w służbie, ustawodawca nie uwzględnił, że poza zwolnieniem na własną prośbę w związku z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego, pragmatyki służbowe wskazują na szereg innych przyczyn rozwiązania stosunku służbowego, m.in. stan zdrowia funkcjonariuszy. Decyzją z 23 grudnia 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. (dalej jako: KWP lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przy obliczaniu uposażenia funkcjonariuszy Policji na 2023 r. zastosowanie miał art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 256), na mocy którego kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy ustalono w wysokości 1740,64 zł. Jednakże, art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. wprost wskazuje, że do obliczenia uposażenia należnego od 1 stycznia do 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022, tj. kwotę 1616, 69 zł. Jednocześnie w myśl art. 41 ust. 4 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., do podwyższania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie stosuje się przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustawy. W świetle powyższego KWP podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji co do odmowy wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi, bowiem organ Policji związany jest istniejącymi i obowiązującymi przepisami prawa, z których jasno wynika, że wypłacone uposażenie jest właściwym, prawidłowo obliczonym oraz należnym uposażeniem. Z uwagi na fakt, że funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Policji 20 lutego 2023 r., przewidziane ustawą budżetową na 2023 r. wyrównanie uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie obowiązywało. Wyjaśniono, że art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 u.o.P. wskazują jednoznacznie, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są czynnymi funkcjonariuszami Policji, a zatem nie można ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Wskazano, że nowa kwota bazowa w wysokości 1 740,64 zł obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W ocenie KWP wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w dniu 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza wskazanej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości, bowiem w tej dacie funkcjonariusz posiadał już prawo do emerytury, która od 1 marca 2023 r. została znacząco zwaloryzowana. Podkreślono, że organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji KPP w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziły okoliczności do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. i merytorycznego rozstrzygnięcia; - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem postępowanie jako bezprzedmiotowe winno być umorzonym już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, co obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji z 13 listopada 2025 r. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, albowiem skarżący na dzień złożenia wniosku/wezwania nie był funkcjonariuszem w czynnej służbie; - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego; - z ostrożności procesowej - dodatkowo - art. 41 ust. 1 - 3 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. mimo, że w okresie styczeń-luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkującej pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres, w którym pozostawali w służbie w 2023 r., w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r. W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, że regulacje obejmujące uposażenia funkcjonariuszy Policji, w tym także ewentualnego wyrównania ich wysokości, odnoszą się wyłącznie do funkcjonariuszy Policji, a więc osób pozostających w tej formacji w służbie czynnej, na co wskazują wyraźnie przepisy art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 u.o.P. Wskazano, że z chwilą zwolnienia ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, czy powiązanych z tym świadczeń, o jakich mowa w rozdziale 9 u.o.P., ale ich rozpoznanie nie następuje w ramach postępowania administracyjnego, lecz przed sądami powszechnymi. Tym samym, w ocenie skarżącego, za nieuprawnione należy uznać rozstrzygnięcia organów administracji dokonujące merytorycznej oceny wezwania/wniosku skarżącego z 21 września 2025 r. w ramach postępowania administracyjnego, które to wezwanie należało kwalifikować jako wezwanie do zapłaty. Zdaniem skarżącego organy dokonały bowiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przyjmując, że z przepisów art. 99 oraz 100, 101 i 106 ust. 3 u.o.P. oraz art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 wynikała kompetencja rozpoznania żądania skarżącego na drodze administracyjnoprawnej. W rezultacie powyższego organy nieprawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie administracyjne, naruszając art. 61a k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na brak ku temu podstawy prawnej. Sytuację tę, w ocenie skarżącego, kwalifikować należy jako bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego skutkujące koniecznością jego umorzenia. Na wypadek przyjęcia za dopuszczalne rozstrzygnięcie żądania skarżącego o zapłatę przy zastosowaniu art. art. 99 ust. 2, art. 100 i 105 ust. 2 u.o.P. oraz art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP skarżący wskazał, że w sposób nieuprawniony doszło do ustalenia uposażenia należnych skarżącemu świadczeń z pominięciem waloryzacji obowiązującej z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. w wysokości 1740, 64 zł (art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy okołobudżetowej na rok 2023) poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo że w okresie styczeń-luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niezasadności prowadzenia postępowania administracyjnego wskazano, że zawiadomieniem z 3 października 2025 r. oraz pismem z 14 października 2025 r. organ poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, a skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - nie kwestionował przyjętego postępowania, nawet w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem organu możliwe było umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., o ile taki wniosek zostałby przez skarżącego złożony w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że błędne jest wyrażone w skardze stanowisko o niedopuszczalności prowadzenia przez organy Policji postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania za styczeń i luty 2023 r., wypłaconego skarżącemu uposażenia oraz odprawy emerytalnej, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, nadgodzin, nagrody jubileuszowej oraz świadczenia okresowego z art. 117 u.o.P. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ nie miał żadnych podstaw do potraktowania wniosku skarżącego jak wezwania do zapłaty, gdyż z jego pisma z 21 września 2025 r. wyraźnie wynikało, że jest to wniosek skierowany do KPP jako organu administracji o podjęcie stosownych czynności. Ponadto w trakcie całego postepowania przed organami administracji, w tym także w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - nie kwestionował tego, że jego pismo nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz wezwanie do zapłaty. Zatem nieskuteczny jest zarzut dotyczący bezprzedmiotowości postępowania podniesiony na dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że o dopuszczalności i właściwości drogi administracyjnej dla dochodzenia określonych roszczeń świadczy ich charakter publicznoprawny, wynikający z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przepisy te to u.o.P., ustawa okołobudżetowa na rok 2023 oraz ustawa budżetowa na rok 2022, które regulują wysokość uposażeń i świadczeń m.in. funkcjonariuszy Policji. Nie można zatem nadać charakteru cywilnoprawnego roszczeniu, które w całości opiera się na przepisach publicznoprawnych i wymaga oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organ administracji publicznej. Droga administracyjna w tej sprawie jest właściwa, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z: 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2844/19; 23 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 3266/21; sygn. akt III OSK 3293/21, sygn. akt III OSK 3337/21, sygn. akt III OSK 3346/21, sygn. akt III OSK 3544/21, sygn. akt III OSK 3655/21, sygn. akt III OSK 3496/21 i sygn. akt III OSK 3736/21; z 28 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 2816/21; z 2 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 3885/21; z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 3379/21, sygn. akt III 3475/21 i sygn. akt III OSK 3486/21; z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 4170/21, sygn. akt III OSK 4251/21 i sygn. akt III OSK 4219/21; z 7 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 4132/21 i sygn. akt III OSK 4167/21 czy z 24 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 3221/23, dostępne w CBOSA). W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA 2591/01, dostępne w CBOSA) inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. Jedynie roszczenie odsetkowe, oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego, należy do drogi przed sądem powszechnym. Zatem żądania odsetkowe, o których nie orzekał organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13, dostępny w CBOSA). Wprawdzie Sądowi znane są także poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego np. z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta, gdyż tylko policjantowi przysługuje uposażenie. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi o ponowne ustalenie wysokości uposażenia w związku z zaistnieniem nowych okoliczności, a jedynie o prawidłowość sposobu wyliczenia tego uposażenia w związku z zastosowaną kwotą bazową. Ponadto należy zauważyć, że skarżący domaga się nie tylko wyrównania kwoty uposażenia, ale także związanego z tym wyrównania innych świadczenia, w tym m.in. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, który zawsze wypłacany jest w związku ze zwolnieniem ze służby, a co do którego możliwość jego dochodzenia jedynie na drodze postępowania administracyjnego została jednoznacznie przesądzona, między innym w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęcie zatem poglądu zaprezentowanego w skardze prowadziłoby do swoistej dwoistości postępowania w odniesieniu do roszczeń finansowych wynikających z tego samego stosunku służbowego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie administracyjnych przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty takiego świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, publ. w OTK-A 2018/65; wyroki NSA: z 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 575/11; z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13; z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4337/21, dostępne w CBOSA). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania uposażenia. W przypadku zatem zgłoszenia przez funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza żądania wypłaty świadczeń, dla którego to żądania właściwa jest droga administracyjna, organ nie może zaniechać rozpoznania tego żądania, narażałby się bowiem na zasadny zarzut bezczynności. Z uwagi na brak cofnięcia żądania, co nie miało miejsca ani po doręczeniu pełnomocnikowi skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani na etapie postępowania odwoławczego, organy Policji były zobowiązane do jego merytorycznego rozpoznania. Zatem wbrew zarzutowi skargi, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie naruszyły przepisów o właściwości rzeczowej. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy u.o.P., ustawy okołobudżetowej na rok 2023 oraz przepisy ustawy budżetowej na rok 2022. Zgodnie z art. 100 u.o.P. uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 u.o.P.). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a u.o.P.). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 u.o.P.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.o.P. wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. W myśl ust. 2 tego artykułu minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat. Stosownie zaś do art. 102 u.o.P., minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Na podstawie powyższych upoważnień Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.) załącznik nr 1 do rozporządzenia otrzymał brzmienie określone w załączniku do tego rozporządzenia. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy – w wysokości 1.740,64 zł. Przy czym, zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270). Stosownie natomiast do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy – w wysokości 1.614,69 zł. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1.740,64 zł obowiązywała przy obliczaniu uposażeń funkcjonariuszy Policji w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Natomiast w okresie od 1 stycznia 2023r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia tych uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł, ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022. Organy obu instancji prawidłowo zatem uznały, że przytoczone wyżej przepisy nie przewidują podstaw prawnych umożliwiających uwzględnienie żądania skarżącego, w sytuacji, gdy został on zwolniony ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r., a nowa podwyższona kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy dopiero od 1 marca 2023 r. Podkreślić przy tym należy, że skarżący otrzymał uposażenie za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. na takich samych zasadach, jakie obowiązywały w tym czasie ogół funkcjonariuszy, którym za służbę w styczniu i lutym 2023 r. przysługiwało prawo do otrzymania uposażenia. Wysokość uposażenia – wobec wszystkich bez wyjątku uposażeń wpłacanych za styczeń 2023 i za luty 2023 r. – była bowiem zdeterminowana dla każdego funkcjonariusza tą samą wysokością kwoty bazowej na poziomie 1.614, 69 zł w związku z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonych decyzjach prawodawca nie przewidział żadnych regulacji prawnych, na podstawie których możliwe byłoby wypłacenie funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r., wypłaty "wyrównania" wypłaconego uposażenia i innych świadczeń związanych z odejściem ze służby. Brak przepisów prawa w tym zakresie uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie "wyrównanie" uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023. Wobec brzmienia art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, przewidziany w tym przepisie mechanizm nie stanowił waloryzacji płac za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., ale przyjętą przez ustawodawcę formę zmiany zasad płacowych, obowiązujących od 1 marca 2023 r., którą należy widzieć w kategorii podwyżki płac od tej daty, a nie jako waloryzacji i "wyrównania" wypłaconych już uposażeń za styczeń i luty 2023 r. W art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 ustawodawca przewidział bowiem, że uposażenie funkcjonariuszy wypłacane w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej dla funkcjonariuszy w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r., obliczonym zgodnie z ust. 41 ust. 2 tej ustawy, a więc na podstawie poprzednio wprowadzonej w 2022 r. kwoty bazowej. Analizując ten mechanizm, dostrzec należy, że nie dochodzi tu do prostego i jednorazowego wyrównania różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. a uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. Jest to mechanizm służący podwyższeniu płac od 1 marca 2023 r. w systemie comiesięcznym, stanowiący element zachęty dla pozostawania w służbie, a nie mechanizm waloryzacji wcześniejszych uposażeń. Zwrócić bowiem należy uwagę, że pomiędzy 1 stycznia 2023 r. a 1 marca 2023r. funkcjonariusze pozostający w służbie po 1 marca 2023 r. mogli zmienić grupę zaszeregowania i choćby dla tej grupy funkcjonariuszy podwyżka wynagrodzenia nie była w żaden sposób powiązana z wynagrodzeniem wypłaconym pomiędzy 1 stycznia a 28 lutego 2023 r. Podwyżka ta nie jest bowiem liczona od różnicy pomiędzy wynagrodzeniem rzeczywiście wypłaconym za styczeń i luty 2023 r., a wynagrodzeniem hipotetycznym, jakie byłoby funkcjonariuszowi wypłacone za ten okres, gdyby ustawodawca wprowadził waloryzację wynagrodzeń od 1 stycznia 2023 r., a nie od 1 marca 2023 r. Natomiast funkcjonariusze, którzy nie zmienili grupy zaszeregowania w tym okresie, aby uzyskać kwotowe "wyrównanie", musieli pozostawać w służbie do końca 2023 r. Nie jest zatem tak, że funkcjonariusz odchodzący ze służby 1 marca 2023 r. powinien otrzymać wszystkie żądane przez skarżącego świadczenia, w tym waloryzację wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. Wprowadzenie mechanizmu podwyżki wynagrodzenia funkcjonariusza Policji zawsze spowoduje różnice w sytuacji osoby zwalnianej ze służby przed dniem wprowadzenia tej podwyżki w porównaniu z sytuacją osoby zwalnianej z dniem wprowadzenia podwyżki. Wolą skarżącego nie jest zatem doprowadzenie do pełnej równości wszystkich funkcjonariuszy Policji w zakresie kwot nominalnych uzyskiwanych w chwili zwolnienia ze służby, ale do przesunięcia momentu zmiany sytuacji funkcjonariuszy z 1 marca 2023 r. na 1 stycznia 2023 r., aby zmiana ta objęła także skarżącego. Niewątpliwie mechanizm ustanowiony w art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 miał zachęcać w wymiarze finansowym m.in. funkcjonariuszy Policji, aby nie obchodzili ze służby. W uzasadnieniu do tej ustawy akcentowano, że celem tego mechanizmu jest skłonienie do pozostania w służbie. W związku z tym, że dotyczy on jedynie uposażeń wyliczanych i wypłacanych począwszy od marca 2023 r., art. 41 ust. 3 tej ustawy nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącego, który został zwolniony ze służby w lutym 2023 r. Z tego też względu wobec skarżącego nie może mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, który wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie do obliczania uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżący nie pozostawał już jednak w służbie w Policji. Tym samym, nie jest również zasadny zarzut niezgodności art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 z Konstytucją RP. Żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakazu ich waloryzowania od innej daty. Zauważyć należy, że np. zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1749), obowiązującym od 1 stycznia 2004 r., emerytury i renty podlegają corocznie waloryzacji od dnia 1 marca. W ocenie Sądu art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. nie ma charakteru dyskryminującego i spełnia wymogi konstytucyjne. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa (ust. 1), zakazuje się dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa, podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, aby nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają, oraz podmiotom, które jej nie posiadają. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii, muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. wyroki TK: z 6 marca 2007 r. P 45/06, OKK ZU nr 3/A/2007, poz. 22 i z 23 listopada 2010 r. K 5/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106). Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non, jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy - wprowadzone różnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (zob. np. wyroki TK: z 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10; z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41 /09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12, OTK ZU, nr 5/A/2013, poz. 60; z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12, Dz.U. z 2014 r., poz. 898). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w art. 32 Konstytucji RP. Zasada równości nie oznacza swego rodzaju zakazu zróżnicowania przez prawodawcę podmiotów, znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej. Zróżnicowanie może, a nawet powinno być wprowadzane, jeżeli jest uzasadnione innymi wartościami konstytucyjnymi (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2792/17). Ustawodawca ma prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych, aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa. Zatem wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza zasady równości. Skarżący w tej dacie posiadał prawo do emerytury, która dodatkowo od 1 marca 2023 r. została zwaloryzowana o 14,8 % i była wyższa niż podwyżka wynagrodzenia, wynosząca 7,8 %. Należy zatem zgodzić się z organami obu instancji, że prawo do uposażenia za dany miesiąc i prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent za urlop, nagroda) powstają i są realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawa te są związane, a brak normy prawnej wyklucza możliwość wstecznej waloryzacji wypłaconych prawidłowo świadczeń. W związku z powyższym należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.