II SA/Ol 258/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E. S.A. zs. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Decyzją z 2 grudnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w O. (dalej: ZDP, organ pierwszej instancji) zezwolił (...) S.A. Oddział w O. (dalej: spółka, skarżąca) na zajęcie pasa drogowego ulicy powiatowej nr (...) P. (działka nr (...) obręb (...)) w O. w celu umieszczenia urządzeń obcych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. przyłącza kablowego nn 0,4 kV. Jednocześnie ustalił opłatę w kwocie 58,41 zł za zajęcie pasa drogowego – umieszczenie urządzenia od 5 listopada 2024 r. do 31 grudnia 2024 r., a za każdy rok od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2059 r. po 374 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że spółka zwróciła się 5 listopada 2024 r. z wnioskiem o zajęcie ww. pasa drogowego, określając całkowitą powierzchnię zajęcia pasa drogowego na 1,87 m2. ZDP zaznaczył, że urządzenie to zostało umieszczone na mocy decyzji Burmistrza Miasta O. z 15 lipca 2007 r. na okres od 18 maja 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Następnie decyzją z 15 marca 2022 r. na spółkę została nałożona kara za okres od 1 stycznia 2008 r. do 26 kwietnia 2021 r. W związku z uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (II SA/Ol 123/24), organ drugiej instancji decyzją z 1 lipca 2024 r. orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu w okresie od 2 lipca 2019 r. do 1 lipca 2024 r. ZDP w decyzji z 2 grudnia 2024 r. wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić złożonego w dniu 5 listopada 2024 r. wniosku spółki w całości, gdyż zajęcie pasa drogowego miało miejsce od 2 lipca 2024 r., a przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 - u.d.p.) nie przewidują możliwości wydania decyzji wstecz. Wskazał ponadto podstawę prawną i sposób ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu spółka zarzuciła, że decyzja narusza art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5 u.d.p. przez udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 5 listopada 2024 r., podczas gdy we wniosku o wydanie zezwolenia na kontynuację zajęcia pasa spółka wskazała datę 2 lipca 2024 r. ZDP wydał więc decyzję niezgodnie z wnioskiem spółki, mimo że był związany żądaniem wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: SKO) decyzją z 3 lutego 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO zaznaczyło w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji zezwolenie wydał od daty wpływu wniosku, tj. od 5 listopada 2024 r. Strona zaś domaga się wydania zezwolenia od wskazanej we wniosku wcześniejszej daty, tj. od 2 lipca 2024 r. SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że brak jest możliwości wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego z datą wcześniejszą. Zaznaczyło, że na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264), zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. SKO wywiodło z tego przepisu i art. 40 ust. 1 u.d.p., że o zezwolenie można wystąpić jedynie na okres poprzedzający zajęcie, a nie za okres wsteczny. Bez uprzedniego wniosku zarządca drogi nie ma podstaw do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Nie mógł więc w przypadku złożenia wniosku 5 listopada 2024 r., wydać wstecznego zezwolenia, tzn. od 2 lipca 2024 r. Decyzja, w której organ, zamiast nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, udzieliłby zezwolenia obejmującego okres sprzed daty złożenia wniosku, rażąco naruszałaby art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. SKO oceniło ponadto, że prawidłowo ZDP zastosował stawki za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym w oparciu o uchwałę Nr (...) Rady Powiatu w O. z 5 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Zarząd Powiatu w O. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła, że decyzja została wydana niezgodnie z jej wnioskiem. Pismem z 24 października 2024 r. spółka zwróciła się bowiem o wydanie zezwolenia na kontynuację zajęcia pasa od 2 lipca 2024 r. na czas nieokreślony lub do 31 grudnia 2059 r. Skarżąca wyjaśniła, że we wniosku wskazała datę początkową kontynuacji zajęcia pasa, gdyż w obrocie prawnym istnieje decyzja ZDP z 1 lipca 2024 r. dotycząca wymierzenia kary za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od 2 lipca 2019 r. do 1 lipca 2024 r. W ocenie skarżącej, decyzja ZDP powinna być wydana z początkową datą 2 lipca 2024 r., jako pierwszego dnia następującego po okresie kary. Uznała, że zajęcie pasa w okresie 18 maja 2007 r. – 31 grudnia 2008 r. było uregulowane prawnie. W związku z powyższym, wniosek z 24 października 2024 r. nie był nowym wnioskiem, ale wnioskiem o kontynuację zajęcia pasa. Z uwagi na charakter kontynuacji zajęcia pasa, w ocenie skarżącej nie można mówić o wniosku na okres wsteczny przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie, gdyż pierwotne wystąpienie o zajęcie pasa miało miejsce w 2006 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 15 maja 2007 r. Burmistrz Miasta O. udzielił skarżącej zezwolenia na wbudowanie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego – rury osłonowej kabla energetycznego, określając okres zajęcia pasa drogowego od 18 maja 2007 r. do 31 grudnia 2008 r., oraz kwotę opłaty. Następnie decyzją z 15 marca 2022 r. ZDP nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie 1 stycznia 2008 r. do 26 kwietnia 2021 r. (SKO utrzymało w mocy tę decyzję decyzją z 9 października 2023 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 kwietnia 2024 r. sygn. II SA/Ol 123/24 uchylił decyzję SKO. Następnie SKO decyzją z 1 lipca 2024 r. orzekło o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu w okresie od 2 lipca 2019 r. do 1 lipca 2024 r). Spółka wnioskiem z 24 października 2024 r., który wpłynął do ZDP 5 listopada 2024 r., zwróciła się o wydanie zezwolenia na "dalsze korzystanie" z przedmiotowego pasa drogowego, przy czym termin zajęcia określiła na okres od 2 lipca 2024 r. na czas nieokreślony, ewentualnie do 31 grudnia 2059 r. Decyzją z 2 grudnia 2024 r. ZDP wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalił opłaty za zajęcie pasa drogowego od 5 listopada 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. i od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2059 r. Skarżąca kwestionuje datę początkową obowiązywania zezwolenia. Wywodzi, że skoro została ukarana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia do 1 lipca 2024 r., to zezwolenie powinno obejmować okres od dnia następnego po okresie, za który wymierzono tę karę. Zdaniem skarżącej, przedmiotowy wniosek jest w tej sytuacji kontynuacją zajęcia pasa drogowego, gdyż pierwotny wniosek o zajęcie pasa został złożony w 2007 r. Stanowisko to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W ust. 2 pkt 2 przewidziano, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych. Jak przewiduje ust. 3, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, zaś w ust. 4- 6 określono sposób jej ustalania. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. nr 140, poz. 1481) zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z ust. 2 wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego. Zasadnie organy obu instancji wywiodły z treści ww. przepisów, że zezwolenie zarządcy drogi może być wydane na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku. Zauważyć należy, że zarówno wniosek o wydanie zezwolenia, jak i samo zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zawiera szereg obligatoryjnych elementów, określonych cytowanymi przepisami. Jednym z nich jest określenie okresu dopuszczalnego zajęcia pasa drogowego, przy czym w odniesieniu do wniosku prawodawca wprost stwierdził, że jest to "planowany okres zajęcia pasa drogowego", a więc – okres przyszły. Z długością tego okresu powiązana jest wprost wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, a wysokość ta jest określana w decyzji. Podkreślić należy, że po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia (por. wyrok NSA z 5 listopada 2011 r., II GSK 428/08 – dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zwrócić uwagę, że w art. 40 u.d.p. ani pozostałych przepisach tej ustawy nie przewidziano specjalnej procedury czy odmiennych zasad uzyskania zezwolenia w ramach kontynuacji zajęcia pasa drogowego przez ten sam podmiot. Z tego powodu zezwolenie nie może obejmować okresu sprzed jego wydania, niezależnie od tego, czy wniosek został złożony przed, czy po okresie ważności poprzedniego zezwolenia. Przesądza o tym treść cytowanych przepisów, które wyraźnie stanowią zasadę, że legalne zajmowanie pasa drogowego może mieć miejsce wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na konkretny okres tego zajęcia. To właśnie zezwolenie organu, a nie wniosek strony, rodzi prawo do legalnego zajmowania pasa drogowego. Zezwolenie w każdej sytuacji, nawet długoletniej kontynuacji zajęcia pasa drogowego, zawsze ma charakter uprzedni wobec rzeczywistego zajęcia. Taki pogląd wynika również z powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku NSA z 18 kwietnia 2008 r., II GSK 45/08 w którym NSA stwierdził, że udzielenie zezwolenia obejmującego okres sprzed daty złożenia wniosku, rażąco narusza prawo. Ponadto wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem wnioskowym i dopiero złożenie wniosku zainteresowanej strony wszczyna postępowanie w tym przedmiocie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zezwolenie może więc zostać wydane najwcześniej od dnia, w którym stosowny wniosek wpłynął do organu. Zasadę tę uwzględnił ZDP, wydając 2 grudnia 2024 r. decyzję, która obejmuje okres od 5 listopada 2024 r. – to jest dnia wpływu wniosku z 24 października 2024 r. (nadanego w placówce pocztowej 4 listopada 2024 r.). Jeśli intencją skarżącej było uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia następnego po okresie, za który wymierzono jej karę decyzją z 15 marca 2022 r., to powinna była złożyć właściwy wniosek w tej sprawie ze stosownym wyprzedzeniem. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. SKO - w odpowiedzi na skargę - złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.