II SA/Ol 344/20

Dnia 17 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy w Rozogach z dnia 27 czerwca 2017 r., nr: XXIV/178/17 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rozogi stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rozogi z dnia 27 czerwca 2017 r., nr XXIV/178/17 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rozogi w części dotyczącej: - § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w odniesieniu do słów: " w zakresie obejmującym drobne naprawy samochodów"; - § 13; - § 17.

Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej: Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady gminy Rozogi nr XXIV/178/17 z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rozogi. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części. Skarżący zarzucił, że uchwała w zaskarżonej części w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz.506, dalej: u.s.g.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) poprzez przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej i wskazanie: - w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż mycie pojazdów na własnej nieruchomości może dotyczyć tylko ich nadwozi, pod warunkiem stosowania czystej wody bez detergentów, a ich naprawa może obejmować jedynie drobne naprawy, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. - w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na terenie całej gminy, a obszar deratyzacji i jej termin wyznacza Wójt Gminy, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Podnosząc powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 oraz § 17. W odpowiedzi na skargę organ, działający przez pełnomocnika, uznał za zasadne stanowisko Prokuratora w przedmiocie nieważności uchwały w części dotyczącej zakwestionowanych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej: u.s.g.),. zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie do rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 u.c.p.g.). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych w art. 4 ust. 2 Należy podkreślić, że wyliczenie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Przechodząc do szczegółowej oceny poszczególnych zarzutów Sąd stwierdza, że są one zasadne. W § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Załącznika do Uchwały nr XXIV/178/17 Rady Gminy Rozogi z dnia 27 czerwca 2017 roku – Regulamin utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy Rozogi (dalej: Regulamin), z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, uregulowana została kwestia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami oraz ich naprawy poza warsztatami naprawczymi. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z tym Rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów [vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, LEX nr 587205, Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Ol 164/20, LEX nr 3032436]. Rada nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości mycia pojazdów poza myjniami poprzez wskazanie, że mycie pojazdu może obejmować wyłącznie jego nadwozie, jak to zostało wskazane w § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Przekracza także zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wprowadzone w § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu ograniczenie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie pod warunkiem dokonania tej czynności na wydzielonych, utwardzonych powierzchniach. Zwrot "wydzielona, utwardzona powierzchnia, uznać należy za zwrot niedookreślony, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Podkreślić należy, iż Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia pojazdów poza myjniami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń [vide: Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2019 r. II SA/Bd 627/19, LEX nr 2757545]. Również wprowadzone w § 5 ust. 3 Regulaminu ograniczenie możliwości przeprowadzania naprawa poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw i wskazywania tylko co do nich określonych wymogów prowadzi do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań [vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, LEX nr 2612314, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., II SA/Gd 383/19, LEX nr 2754282, a także wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 2873/15, LEX nr 2379360]. Ponadto sformułowanie "drobne naprawy" jest niedookreślone, co narusza - sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej - wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego i może nasuwać wątpliwości interpretacyjne. Reasumując wskazać należy, że rada gminy upoważniona została wyłącznie do wskazania takich wymogów, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wymogi te muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie pozwala Radzie na wprowadzanie ograniczeń lub wyłączeń, które nie oparte byłyby na normie upoważniającej i nie realizowały jej celu. Zasadny jest również zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez określenie w § 17 Regulaminu, iż obowiązkowi deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na obszarze całej gminy. Tymczasem na podstawie powyższego przepisu ustawodawca umożliwił objecie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjny wskazuje się, że zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w omawianym przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji [vide: Wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r. II OSK 2875/18, LEX nr 2866375 , Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. II SA/Gd 837/18, LEX nr 2624909]. Również za przekraczające upoważnienie ustawowe należy uznać określenie, iż w przypadku wystąpienia populacji gryzoni Wójt Gminy określi obszar deratyzacji i termin jej przeprowadzenia. Organem upoważnionym do wskazania obszaru deratyzacji i terminu jej przeprowadzenia, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g jest rada gminy, która zobowiązana jest to uczynić w regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Niezależnie od podniesionych przez skarżącego zarzutów i wniosków, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził również nieważność § 13 Regulaminu jako przepisu podjętego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zobowiązuje radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Dla osiągnięcia tych celów nie ma potrzeby wprowadzania rygorystycznych i bezwzględnych wymogów. Rada Gminy w Rozogach nie uwzględniła szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od wprowadzonego generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy, a psów ras uznanych za agresywnie na smyczy i w kagańcu. Wprowadzony przepis nie dopuszcza racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. Takie jego sformułowanie nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności [vide: Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2020 roku, II SA/Ol 431/20, LEX nr 3048424, Wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r., II SA/Kr 518/20, LEX nr 3024925] Ponadto, poza zakresem delegacji ustawowej jest postanowienie Regulaminu, w którym zastrzeżono, że zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, a właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając przepis tej treści rada gminy pominęła całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem materia, do której odnosi się § 13 zd. 2 kwestionowanego aktu prawa miejscowego, została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu - ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) [vide: Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Ol 124/20, LEX nr 3029363]. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust 3 w odniesieniu do słów: "w zakresie obejmującym drobne naprawy samochodów", § 13, § 17 Regulaminu, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.