II SA/Ol 556/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Stowarzyszenia A o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 20 maja 2026 r., nr WIN-II.7840.4.4.2026 WO w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Stowarzyszenie A (dalej: skarżący), reprezentowane przez adwokata, w skardze złożonej na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 20 maja 2026 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Olsztyna z 15 grudnia 2025 r. w części dotyczącej wniosku skarżącego w zakresie wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i umorzenia w tej części postępowania organu pierwszej instancji, oraz utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji, zwróciło się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że w sprawie są spełnione przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż kontynuacja robót budowlanych, w szczególności prac obejmujących wycinkę drzewostanu, prace ziemne i fundamentowe na terenie cennym przyrodniczo (siedlisko łęgu olszowo- jesionowego o kodzie 91E0, będącego siedliskiem priorytetowym w świetle Dyrektywy Siedliskowej) prowadzi do trwałych, nieodwracalnych zmian środowiska, których nie można naprawić nawet w przypadku późniejszego uchylenia pozwoleń na budowę. Zniszczenie ww. siedliska naruszyłoby zobowiązania państwa wynikające z dyrektywy 92/43/EWG i mogłoby skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa wobec Komisji Europejskiej, zaś wstrzymanie wykonania na czas postępowania sądowego nie naraża inwestora na nieodwracalne straty, a jedynie na opóźnienie realizacji inwestycji komercyjnej, co jest typowym, akceptowanym ryzykiem działalności gospodarczej. Wywiodło, że w sprawach dotyczących inwestycji budowlanych ingerujących w środowisko przyrodnicze, zasada przezorności uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi, zwłaszcza gdy chodzi o nieodwracalne ingerencje w drzewostan, ukształtowanie terenu lub stosunki wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że przedmiotem wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej polega bowiem na wstrzymaniu skutków prawnych, które ten akt wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. Kwestia wykonania aktu administracyjnego dotyczy więc aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie lub na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. np. postanowienie NSA z 10.05.2012 r. II FZ 358/12; wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez wykonanie aktu administracyjnego należy więc rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie. Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania (por. postanowienia NSA z 16.08.2011 r. I FZ 142/11; z 7.10.2011 r. II OZ 881/11; z 26.09.2013 r. II OZ 791/13). Przedmiotem zaskarżenia i rozpoznawanego wniosku jest decyzja wojewody, która uchyla decyzję organu pierwszej instancji z 15 grudnia 2025 r., którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z 4 sierpnia 2023 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków usług turystycznych – hotelu z funkcjami towarzyszącymi, dojazdami, dojściami, murami oporowymi i garażem podziemnym wraz z rozbiórką obiektów budowlanych – budynku niemieszkalnego i czterech innych budowli oraz ostatecznej decyzji prezydenta z 28 marca 2024 r. o zmianie przedmiotowego pozwolenia na budowę, w części dotyczącej wniosku skarżącego w zakresie wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i umarza w tej części postępowanie organu pierwszej instancji, oraz utrzymuje w mocy w pozostałej części zaskarżoną decyzję prezydenta. Skargą i wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto więc decyzję, która w istocie odmawia uchylenia po wznowieniu postępowania administracyjnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta nie jest wykonalna. Nie wywołuje bowiem skutków materialnoprawnych, nie rodzi po stronie skarżącego (a także inwestora) żadnych uprawnień ani obowiązków. Zaskarżona decyzja wojewody nie zmienia sytuacji prawnej inwestora i skarżącego: nie przyznaje im żadnych uprawnień ani nie nakłada na nich jakichkolwiek obowiązków, zatem nie można mówić w tym przypadku o możności wywołania przez ten akt niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W stosunku do takiej decyzji nie może mieć więc zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja nie nadaje się do wykonania zarówno w sposób dobrowolny, jak i w drodze egzekucji. Nie istnieje bowiem jakikolwiek stan rzeczy, którego zaistnienie uzależnione jest od wykonania tej decyzji. Podkreślenia ponadto wymaga, że rozstrzygnięcie dotyczące odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzję nie jest jednoznaczne z oceną merytoryczną tego aktu i oceną zasadności skargi. Przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, sąd nie może badać prawidłowości postępowania administracyjnego, gdyż niweczyłoby to kontrolę sądową legalności zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, abstrahuje bowiem od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest na wstępnym etapie postępowania sądowego. W konsekwencji argumenty podniesione przeciwko legalności zaskarżonej decyzji nie mogą być uznane za stanowiące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec powyższego, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.