II SA/Ol 560/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na zarządzenie Burmistrza N. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania dyrektora Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w N. postanawia 1. Odrzucić skargę. 2. Zwrócić uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta). WSA/post.1 - sentencja postanowienia

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. w sprawie powołania dyrektora Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w N., Burmistrz N. (Burmistrz, organ), działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662 – u.s.g.), art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2026 r., poz. 457) oraz art. 68 i art. 682 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r., poz. 277 ze zm.), powołał K. S. na stanowisko dyrektora Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w N. na czas określony od 1 czerwca 2026 r. do 31 maja 2029 r. Skargę na powyższe zarządzenie, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie reprezentowana przez pełnomocnika J. M. (skarżąca), zarzucając mu naruszenie: - § 6 oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w zw. z § 8 Regulaminu konkursu, poprzez przeprowadzenie procedury wyłonienia kandydata w sposób uniemożliwiający ustalenie, czy doszło do skutecznego podjęcia rozstrzygnięcia przez komisję konkursową zgodnie z wymogiem głosowania i uzyskania wymaganej większości głosów, gdyż dokumentacja konkursowa nie zawiera danych pozwalających odtworzyć przebieg głosowania i zweryfikować prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. - § 7 ust. 1 i 3 w zw. z § 9 ust. 2 Regulaminu konkursu oraz art. 60 Konstytucji RP, poprzez przeprowadzenie oceny kandydatów w systemie punktowym od 0 do 10 punktów bez należytego udokumentowania kryteriów faktycznie zastosowanych przy przyznawaniu ocen oraz bez wykazania związku pomiędzy przyznaną punktacją a przesłankami oceny określonymi w § 7 ust. 1 Regulaminu, skutkiem czego wynik konkursu stał się nieweryfikowalny i niepodlegający efektywnej kontroli legalności, pomimo że zgodnie z § 9 ust. 2 Regulaminu protokół powinien zawierać wykaz kryteriów stanowiących podstawę oceny uczestników konkursu. - § 9 ust. 2 i 3 Regulaminu konkursu poprzez zatwierdzenie wyniku postępowania konkursowego pomimo sporządzenia protokołu niespełniającego wymogów określonych w Regulaminie, w szczególności niezawierającego wykazu kryteriów oceny uczestników konkursu, informacji o liczbie głosów uzyskanych przez poszczególnych uczestników w kolejnych głosowaniach oraz uzasadnienia pozwalającego na odtworzenie motywów wyboru kandydata, a także poprzez brak załączenia dokumentów określających spełnienie kryteriów oceny uczestników konkursu, skutkiem czego niemożliwe stało się zweryfikowanie prawidłowości przebiegu konkursu oraz przeprowadzenie efektywnej kontroli legalności rozstrzygnięcia; - art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez zatwierdzenie wyniku konkursu przeprowadzonego w sposób uniemożliwiający zweryfikowanie legalności czynności komisji konkursowej, prawidłowości zastosowanych kryteriów oceny oraz zgodności procedury wyłonienia kandydata z obowiązującymi przepisami, co pozbawiło uczestników konkursu gwarancji przejrzystej, równej i poddającej się kontroli procedury naboru na stanowisko publiczne oraz doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego standardu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Wskazując na powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego zarządzenia jako aktu dotkniętego wadą kwalifikowanej, istotnej i rażącej niezgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazała, że była uczestniczką konkursu przeprowadzonego przez Burmistrza N. na stanowisko Dyrektora Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w N. Spełniła wszystkie wymagania formalne, została dopuszczona do kolejnego etapu postępowania i uczestniczyła w rozmowie kwalifikacyjnej. Nie występuje w niniejszym postępowaniu jako osoba niezadowolona z wyniku konkursu ani nie domaga się ponownej oceny kandydatów. Nie kwestionuje również prawa komisji do dokonywania ocen merytorycznych. Przedmiotem skargi pozostaje wyłącznie legalność procedury, która doprowadziła do wydania zarządzenia. Interes prawny skarżącej wynika bezpośrednio z przepisów regulujących sposób obsadzania stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury. Jako uczestniczka konkursu weszła ona w indywidualnie określoną sytuację prawną kształtowaną przez ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, regulamin konkursu oraz konstytucyjne gwarancje dostępu do stanowisk publicznych. Naruszenie tych norm bezpośrednio wpływa na jej sytuację prawną. Domaga się wyłącznie ochrony prawa do uczestnictwa w procedurze przeprowadzonej zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do przepisów szczególnych. Z kolei art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje zaś, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt. OSK 476/04, dostępny CBOSA). Stąd też, nawet ewentualna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem samodzielnie nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeśli uchwała lub zarządzenie nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, dostępny jw.). Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. O dopuszczalności skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej jego osoby. Poza tym musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać skonkretyzowane prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem. Interes prawny musi bowiem wynikać z obowiązującej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 268/16, dostępnym jw. – i powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 lipca 2023 r., III OSK 1219/23, w odróżnieniu od interesu faktycznego, interes prawny to interes znajdujący swoją podstawę w normach prawa materialnego, a potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, a nie ewentualny, czy potencjalny. Interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy. Nie może on też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów ani też nie może mieć charakteru hipotetycznego. W konsekwencji jest to interes osobisty, własny i indywidualny. Gdy chodzi o normę będącą źródłem interesu prawnego, to może nią być norma prawa powszechnie obowiązującego bez względu na to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy. Musi to być norma wprost dotycząca określonych – na skutek przyszłego skonkretyzowania i zindywidualizowania - praw lub obowiązków podmiotu stojącego na zewnątrz administracji, tj. norma stanowiąca podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku, a zatem musi to być norma prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała w toku postępowania, iż jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. został naruszony przez wydanie zaskarżonego zarządzenia. W szczególności nie wykazała, że Burmistrz, podejmując zaskarżony akt, naruszył konkretny przepis prawa materialnego, który bezpośrednio wpływałby negatywnie na jej sytuację prawną. W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżonym aktem powołania innej osoby na stanowisko dyrektora biblioteki, a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Naruszenie interesu prawnego następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2020 r., I OSK 1919/18). W tej sprawie kwestionowany akt powołania został wydany na podstawie art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. W myśl art. 16 ust. 1 tej ustawy kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis art. 16 ust. 2 ustawy stanowi, że w samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzony przez organ konkurs na stanowisko dyrektora biblioteki miał charakter fakultatywny, a przepisy art. 16 ust. 2-13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury nie miały do niego zastosowania (Miejsko-Gminna Biblioteka Publiczna w N. nie została ujęta w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu – Dz. U. z 2015 r. poz. 1298). W ocenie Sądu, akt powołania innej osoby na stanowisko dyrektora biblioteki nie dotyczy praw i obowiązków skarżącej, nie kształtuje jej sytuacji prawnej. Zaskarżony akt dotyczy jedynie praw tej osoby, do której jest adresowany i której sytuację prawną uregulowano. Zdaniem Sądu, z samego faktu uczestniczenia w konkursie nie można wywodzić interesu prawnego, jedynie interes faktyczny w sprawie. Podobne stanowisko wyrażane było w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2023 r., III OSK 1513/23, postanowienie NSA z dnia 11 października 2007 r., I OSK 1109/07, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2023 r., III SA/Gd 94/23, postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2023 r., IV SA/Wr 706/21). Skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, z którego wywieść można jej bezpośredni interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje wyboru innej osoby na to stanowisko, lecz legalność procedury konkursowej. W okolicznościach tej sprawy należy zwrócić uwagę na to, że nawet ewentualne uchylenie aktu powołania innej osoby na stanowisko dyrektora przez Sąd nie miałoby bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżącej, gdyż nie oznacza to, że zostanie ona w związku z tym powołana na to stanowisko. Takie rozstrzygnięcie nie nakładałoby również na skarżącą żadnych obowiązków i nie przyznawałoby jej też uprawnień publicznoprawnych. Interes skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowego aktu powołania innej osoby jest więc wyłącznie hipotetyczny. W odniesieniu do argumentacji skargi, że interes prawny skarżącej wynika z art. 60 i art. 32 Konstytucji RP, podzielić należy pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r., III OSK 1405/23, że "przepisy Konstytucji gwarantujące wszystkim obywatelom prawo do sądu czy prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach nie uprawniają obywateli do uruchamiania procedury sądowej w stosunku do aktów niewywołujących jakichkolwiek skutków w ich sferze prawnej. Artykuł 50 § 1 p.p.s.a. wymienia szereg podmiotów (oskarżycieli publicznych) działających w interesie wszystkich, czyli w interesie publicznym. Podobnie jak kategoria interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. czy w innych ustawach samorządowych, interes prawny z art. 50 § 1 p.p.s.a. nie ma charakteru actio popularis (skargi obywatelskiej) przysługującej każdemu obywatelowi (...)". Zarzuty naruszenia tych przepisów mogłyby być ewentualnie rozważane przy kontroli merytorycznej prawidłowości przeprowadzonego konkursu, lecz warunkiem dokonania przez Sąd takiej kontroli jest złożenie skargi przez legitymowany do tego podmiot, a w tej sprawie skarżąca takiej legitymacji procesowej w stosunku do zaskarżonego aktu powołania innej osoby na stanowisko dyrektora biblioteki nie wykazała. Skoro zatem skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis – a do jej wniesienia nie legitymuje nawet sama sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia – to konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującego naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, dostępny jw.). Brak istnienia (wykazania przez podmiot skarżący) takiego związku stanowi o niedopuszczalności skargi, co skutkuje koniecznością jej odrzucenia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Sąd z urzędu zwrócił stronie skarżącej cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 2 sentencji.