II SA/Op 158/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Namysłów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2020 r., nr PN.III.4131.1.56.2020.AR w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru wiceprzewodniczącego rady miejskiej oddala skargę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 marca 2020 r., nr PN.III.4131.1.56.2020.AR, Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r., Nr 207/VIII/20, w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że po przeprowadzeniu analizy protokołu z XX sesji Rady Miejskiej z dnia 27 lutego 2020 r., stwierdził, iż ww. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 2 u.s.g., poprzez powierzenie prowadzenia obrad i głosowania nad uchwałą osobie nieuprawnionej, tj. radnemu seniorowi. Wedle organu, w sytuacji odwołania przewodniczącego rady, sesję może poprowadzić bądź wcześniej wskazany wiceprzewodniczący, bądź też wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Tymczasem na sesji Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 27 lutego 2020 r. zaistniała szczególna sytuacja, ponieważ został odwołany Przewodniczący Rady, a dwaj Wiceprzewodniczący złożyli rezygnację z pełnionej funkcji i opuścili salę obrad. W związku z tym organ nadzoru wskazał na treść art. 19 ust. 5 u.s.g. i wywiódł, że samo złożenie przez przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady gminy rezygnacji z zajmowanej funkcji nie wywołuje skutku w postaci zaprzestania pełnienia tej funkcji. Ustawodawca wyraźnie uzależnia osiągnięcie tego skutku od podjęcia przez samą radę gminy uchwały w sprawie przyjęcia tej rezygnacji. Jeżeli w terminie miesiąca rada nie zajmie się w ogóle tą sprawą, zastosowanie znajduje art. 19 ust. 6 u.s.g., zgodnie z którym niepodjęcie uchwały odnośnie do przyjęcia rezygnacji w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia tej rezygnacji jest równoznaczne z przyjęciem przez radę rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta ta uchwała. W świetle tych regulacji prawnych, zdaniem Wojewody, złożenie rezygnacji przez wiceprzewodniczących i opuszczenie przez nich sali obrad nie upoważniało Rady do powierzenia prowadzenia obrad radnemu seniorowi, który może prowadzić obrady rady tylko w ustawowo określonych przypadkach (art. 20 ust. 2c i art. 19 ust. 8 u.s.g.). W ocenie organu nadzoru, po odwołaniu poprzedniego Przewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie, nikt poza wiceprzewodniczącymi nie miał prawa do prowadzenia obrad, a tym samym kolejne uchwały podjęte na skutek bezprawnie prowadzonej w dalszym ciągu sesji obarczone są istotnymi wadami. Natomiast ustawowe wyjątki prowadzenia obrad nowo wybranej rady przez najstarszego wiekiem radnego do chwili wyboru przewodniczącego oraz w przypadku zwołania sesji przez wojewodę, nie podlegają żadnej wykładni rozszerzającej i muszą być ściśle interpretowane. Omawianej sytuacji nie usprawiedliwia również okoliczność złożenia rezygnacji przez wiceprzewodniczących i brak ich uczestnictwa w dalszym posiedzeniu. Radni zgromadzeni na sesji, na której nie było ani przewodniczącego, ani wiceprzewodniczącego, nie mogli podejmować żadnych uchwał, pomimo że przyjęty porządek obrad nie został wyczerpany, a Rada dysponowała kworum wymaganym do ważnego podejmowania uchwał. W momencie opuszczenia sali przez nadal pełniących funkcję wiceprzewodniczących nastąpiło nieformalne zakończenie obrad rady bez wyczerpania porządku obrad. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że dokonane odrębnym rozstrzygnięciem stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie Nr 206/VIII/20 w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej powoduje również konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru nowego wiceprzewodniczącego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Namysłów zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w tym: - art. 19 ust. 2 i ust. 7 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że powierzono prowadzenie obrad i głosowanie osobie nieuprawnionej, tj. radnemu seniorowi, podczas gdy do powierzenia prowadzenia obrad radnemu seniorowi doszło po skutecznym odwołaniu przewodniczącego rady miejskiej oraz po złożeniu rezygnacji przez obu wiceprzewodniczących i opuszczeniu przez nich sali obrad; - art. 19 ust. 5 i ust. 6 u.s.g. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na odebraniu samodzielności oraz kompetencji Radzie do przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczących M. B. i J. W. wyrażonej w formie uchwał w sytuacji, gdy podczas sesji żaden z wiceprzewodniczących nie ogłosił przerwy ani nie zamknął obrad, co skutkowało bezprawną ingerencją Wojewody Opolskiego w samodzielność organu stanowiącego; - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, że wybór spośród radnych osoby prowadzącej prawidłowo zwołane obrady stanowi bezprawne przekroczenie posiadanych przez organ gminy kompetencji; - art. 2 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na skutek bezpodstawnej ingerencji Wojewody Opolskiego w samodzielność organu samorządowego i ograniczenie jego uprawnień oraz suwerenności w zakresie obradowania i wyłaniania osoby przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących. W związku z tymi zarzutami Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Gmina opisała okoliczności, w jakich doszło do powierzenia prowadzenia sesji najstarszemu wiekiem radnemu, który wyraził na to zgodę, tj. radnemu K. K. Wywodziła, że sugerowane przez Wojewodę odczekanie 30 dni na uprawomocnienie się rezygnacji obu wiceprzewodniczących i zawiadomienie o zaistniałej sytuacji Wojewody, który w ciągu 7 dni po upływie terminu 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji miałby zwołać sesję Rady, spowodowałoby paraliż prac Rady Miejskiej na okres ok. 70 dni. W tym zakresie skarżąca wskazała na regulację art. 19 ust. 5 i ust. 6 u.s.g., a także na dodany w 2009 r. w wyniku nowelizacji ust. 7 i ust. 8 tej regulacji, które to przepisy nie rozwiewają w pełni wątpliwości związanych z wyborem nowego przewodniczącego lub nowych wiceprzewodniczących w przypadku, gdy rada gminy odwołała lub przyjęła rezygnację tych osób na tej samej sesji. Gmina podniosła, że opisana w tych przepisach sytuacja, wymagająca interwencji wojewody, nie miała miejsca, bowiem 19 radnych obecnych na sali obrad w dniu 27 lutego 2020 r., po skutecznym odwołaniu przewodniczącego rady i po złożeniu, a następnie po przyjęciu rezygnacji obu wiceprzewodniczących (wiceprzewodniczący nie byli obecni na sali), wybrała nowe prezydium. Sytuacja taka była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, zaś działanie rady miało na celu uzdrowienie zaistniałej sytuacji, a w konsekwencji wybór nowego prezydium i podjęcie kolejnych niezbędnych uchwał przez Radę Miejską w Namysłowie zgodnie z przyjętym porządkiem obrad. Dalej Gmina stwierdziła, powołując się na stanowisko prezentowane w piśmiennictwie, że w przypadku nieobecności przewodniczącego i wiceprzewodniczącego zadania wiceprzewodniczącego wykonuje najstarszy wiekiem radny. Ponadto, za znamienną uznała okoliczność, że sesja z dnia 27 lutego 2020 r. została zwołana w sposób prawidłowy i nie została zamknięta. Po przekazaniu prowadzenia obrad radnemu seniorowi, Rada przyjęła rezygnację wiceprzewodniczących i w zgodzie z przepisami dokonała wyboru nowego prezydium. Nikt z obecnych na sali nie kwestionował przejęcia prowadzenia obrad przez radnego seniora. Gmina podkreśliła, że Rada Miejska w Namysłowie podjęła uchwały o numerach 206/VIII/20 oraz 208/VIII/20 w przedmiocie przyjęcia rezygnacji przez obu wiceprzewodniczących, co oznacza, że obaj przestali pełnić te funkcje, a Rada została pozbawiona prezydium. Zauważyła też, że możliwe jest przyjęcie rezygnacji przewodniczącego/wiceprzewodniczących na tej samej sesji, na której rezygnację zgłoszono. Poza tym w przypadku przyjęcia rezygnacji lub odwołania przewodniczącego rady gminy (także wiceprzewodniczącego lub wiceprzewodniczących), rada gminy powinna niezwłocznie podjąć czynności organizacyjne związane z procedurą wyboru nowego przewodniczącego rady (wiceprzewodniczącego lub wiceprzewodniczących) w trybie określonym w art. 19 ust. 1 u.s.g. W dalszej części skargi Gmina dostrzegła, że Wojewoda Opolski wydał zaskarżone rozstrzygniecie w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2017 r., który dotyczył jednak innego stanu faktycznego niż rozważany, dlatego nie można się nim posiłkować w przedmiotowej sprawie. Końcowo Gmina wskazała na uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o zmianie u.s.g., ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie w uwagach zaznaczono, że prawo do zwołania posiedzenia tych organów celem wyboru ich władz wojewoda powinien mieć wyłącznie w przypadku, gdy wybór nowych władz nie nastąpił na sesji zwołanej przez dotychczasowego przewodniczącego/wiceprzewodniczącego przed złożeniem rezygnacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Organ nadzoru podkreślił, że powierzenie obrad rady gminy radnemu seniorowi może mieć miejsce tylko i wyłącznie w dwóch przypadkach wskazanych w u.s.g., a które nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie. Wojewoda akcentował, że w dniu 27 lutego 2020 r. wiceprzewodniczący nadal pełnili swoje funkcje, pomimo złożenia rezygnacji, zaś ich nieobecność oznaczała jedynie tyle, że dalsze prowadzenie obrad było niemożliwe. Nie zgodził się też Wojewoda z argumentem skargi o paraliżu prac Rady. W tym zakresie wskazał na treść art. 19 ust. 7 u.s.g. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Z kolei pełnomocnik Wojewody Opolskiego powołał się na stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa. Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. W przeciwnym wypadku na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddala. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2020 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie wyboru Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie – W. P. Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie pozwala na przyjęcie, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską w Namysłowie stosownej uchwały z dnia 27 kwietnia 2020 r. Odnotować należy także, że uchwała z dnia 27 lutego 2020 r. objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 5 marca 2020 r., natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 31 marca 2020 r., czyli w ustawowym terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Od strony formalnej jest zatem ono zgodne z prawem. Stan faktyczny sprawy, jaki legł u podstaw wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest niesporny. Z protokołu sesji Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r. wynika, że przedmiotowa uchwała, jest jedną z kilku, które zostały podjęte po tym, jak Przewodniczący Rady złożył rezygnację i została ona przyjęta (posiedzenie prowadził wówczas jeden z wiceprzewodniczących), oraz po tym, jak rezygnację złożyli obaj wiceprzewodniczący, którzy dodatkowo opuścili salę posiedzeń. W trakcie głosowania spornej uchwały obrady prowadził jeden z najstarszych wiekiem radnych, któremu radni powierzyli tę funkcję. Istotą sporu w tej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w przypadku prawidłowo zwołanej sesji rady gminy, na której doszło do niekwestionowanego odwołania Przewodniczącego oraz rezygnacji pozostałych wiceprzewodniczących, możliwe jest podjęcie jakichkolwiek uchwał zmierzających do obsadzenia prezydium rady, w tym podjęcie uchwały w przedmiocie powołania nowego wiceprzewodniczącego rady gminy, w sytuacji gdy część obrad rady gminy prowadził radny niebędący formalnie ani przewodniczącym organu stanowiącego, ani też wiceprzewodniczącym. Taka bowiem sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to okazało się, że odwołany został zarówno dotychczasowy Przewodniczący Rady Miejskiej w Namysłowie, jak i na sali obrad nie było żadnego z wiceprzewodniczących, którzy po złożeniu rezygnacji opuścili salę obrad. Wówczas radni uznali, że dalszą część obrad powinien poprowadzić najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, tj. radny K. K. Ten radny wyraził na powyższe zgodę i poprowadził dalszą część obrad obejmującą m.in. przejście do kolejnego punktu porządku obrad. Zarządził również głosowanie nad przyjęciem rezygnacji radnego M. B. z funkcji wiceprzewodniczącego. Innymi słowy najstarszy wiekiem radny niebędący ani przewodniczącym, ani wiceprzewodniczącym prowadził obrady m.in. w chwili podjęcia uchwały Nr 207/VIII/20, stanowiącej przedmiot kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zasadnicza kontrowersja jaka wynikła między stronami dotyczy prawnej dopuszczalności takiego prowadzenia obrad przez najstarszego wiekiem radnego niebędącego przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym organu stanowiącego w sytuacji, gdy sesja nie jest zwołana na wniosek komisarza wyborczego (dotyczy to pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy - art. 20 ust. 2c u.s.g.) lub sesji nie zwołał wojewoda w przypadku określonym w art. 19 ust. 7 i 8 u.s.g. Bezspornie przypadki te nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Istotnym w tym miejscu jest sprecyzowanie kompetencji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g., zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Słowo "wyłącznie" oznacza zastrzeżenie ww. kompetencji tylko dla przewodniczącego rady, chyba że odrębny przepis rangi ustawowej będzie stanowił inaczej. Podstawowym rodzajem wykładni prawa jest wykładnia językowa i ta właśnie wykładnia zmierza do ustalenia znaczenia przepisu w oparciu o jego znaczenie językowe, posługując się regułami związanymi nie tylko ze słownictwem, ale także ze składnią i konstrukcją tekstu. Wykładnie systemowa i funkcjonalna tylko wówczas powinny decydować o znaczeniu danej normy prawnej, jeżeli wykładnia językowa nie pozwala na ustalenie precyzyjnej treści danej normy, albo też treść ta nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego i wartościami przyjmowanymi w danym porządku prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1700/16, dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opisane uprawnienia przewodniczącego rady gminy mają charakter wyłączny, tzn. poza odrębnymi regulacjami rangi ustawowej, nikt inny jak przewodniczący nie może ich wykonywać. Taką odrębną regulację zawiera art. 19 ust. 2 zdanie 2 i 3 u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący rady gminy może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Regulacja ta ma charakter zamknięty i nie przewiduje możliwości scedowania kompetencji przewodniczącego na radnego najstarszego wiekiem, niebędącego wiceprzewodniczącym rady. W związku z powyższym nie ma podstaw prawnych, aby po prawidłowym zwołaniu sesji przez przewodniczącego rady gminy i podjęciu przez radę skutecznej uchwały o odwołaniu przewodniczącego, dalsze prowadzenie obrad rady można było powierzyć innej osobie niż wiceprzewodniczący rady i to nawet, gdyby tą osobą był najstarszy wiekiem radny. W piśmiennictwie wskazuje się, że treść art. 19 ust. 7 i ust. 8 (przepisów, które miały w założeniu usprawnić pracę rady i zapobiec jej paraliżowi) nie rozwiewa w pełni wątpliwości związanych z odwołaniem lub wyborem członków prezydium w sytuacji, gdy wszyscy oni zostali odwołani lub złożyli rezygnację. Zwraca się przy tym uwagę, że problematyka ta powinna być uregulowana w statucie (zob. B. Dolnicki "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", omówienie art. 19 u.s.g., teza 6 - zam. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX). Statut Gminy Namysłów z dnia 13 stycznia 2004 r., wersja obowiązująca od 15 marca 2019 r., takich regulacji nie zawiera. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zwolniony jest z konieczności zajęcia stanowiska co do ewentualnej zgodności z prawem takiej regulacji w statucie. W sprawie przekazania kompetencji prowadzenia obrad osobie nieuprawnionej szeroko wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1215/17. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w tym wyroku. Mianowicie NSA przypomniał, że skoro najstarszy wiekiem radny mógł prowadzić obrady tylko w przypadku zwołania sesji przez wojewodę z uwagi na jednoczesny brak przewodniczącego i wiceprzewodniczących, to tej szczególnej kompetencji nie można domniemywać i stosować w okolicznościach niewskazanych przez ustawodawcę. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). NSA wywiódł też, że uprawnienia do prowadzenia obrad przez najstarszego wiekiem radnego nie uzasadniał także art. 19 ust. 2 zdanie 3 u.s.g., bowiem przepis ten odnosi się do zgoła odmiennej niż w niniejszej sprawie sytuacji, a mianowicie do sytuacji, kiedy brak jest przewodniczącego i nie został wyznaczony wiceprzewodniczący spośród kilku radnych pełniących funkcję wiceprzewodniczącego. Wówczas funkcję przewodniczącego pełni wiceprzewodniczący starszy wiekiem. Przepis ten rozstrzyga jedynie, który z wiceprzewodniczących w przypadku większej ich liczby, w razie niewskazania przez przewodniczącego będzie wykonywał zadania przewodniczącego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie istnieje zatem norma kompetencyjna wywiedziona z obowiązujących przepisów prawa, która umożliwia przyznanie najstarszemu radnemu niebędącemu przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym rady kompetencji do prowadzenia obrad w sytuacji odwołania przewodniczącego i nieobecności na sesji w dniu 27 lutego 2020 r. wszystkich wiceprzewodniczących, którzy w sposób przewidziany prawem nie utracili swoich funkcji. NSA we wspomnianym wyroku wypowiedział się również co do możliwości stosowania przez radę w drodze analogii, jak zdaje się miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, przepisu art. 19 ust. 8 u.s.g., wskazując, iż z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA wynika, że przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (por. też wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2451/12). W takim stanie rzeczy trafnie przyjął Wojewoda, że skoro nie doszło do skutecznego przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczących rady, to zachowali oni swoje kompetencje, a to z kolei wykluczało możliwość ich przekazania najstarszemu wiekiem radnemu. Wojewoda prawidłowo zatem stwierdził, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ obrady Rady prowadziła osoba nieuprawniona, która zarządziła głosowanie nad nią. Wyjaśnienia również wymaga to, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie wzmiankowana na wstępie uchwała. Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać nie tylko jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych), ale nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa z punktu widzenia jego istotności (por. np. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3683/18). Tego elementu niewątpliwie zabrakło w zaskarżonym akcie. Niemniej jednak, wadliwość w tej części rozstrzygnięcia nie powinna, w tej konkretnej sprawie, stanowić podstawy do jego uchylenia. W orzecznictwie utrwalił się bowiem pogląd, że pojęcie istotnego naruszenia prawa może obejmować także okoliczności przesądzające o nieważności decyzji administracyjnej (uchwały), w tym wydanie aktu bez podstawy prawnej przez niewłaściwy organ. Można też wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: NSA wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79 oraz w cytowanym wyroku z dnia 13 lipca 2017 r.). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ nadzoru, na skutek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, konstytucyjnej zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wskazać należy, że nie ma racji strona skarżąca zarzucając w tej sprawie organowi nadzoru naruszenie art. 2, art. 7 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawną ingerencję w samodzielność organu stanowiącego i ograniczenie jego uprawnień oraz suwerenności w zakresie obradowania i wyłaniania składu prezydium rady. Samorząd terytorialny zbudowany został na zasadzie decentralizacji, obejmującej przekazanie przez ustawodawcę części zadań publicznych do wykonywania przez tenże samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań publicznych objęte zostało nadzorem organów nadzoru z punktu widzenia legalności (art. 170 ust. 1 Konstytucji RP) i jednym z takich organów są wojewodowie (art. 170 ust. 2 Konstytucji RP). Wojewoda jako organ nadzoru dokonuje oceny nadzorczej każdej skierowanej do niego uchwały organu stanowiącego pozostającej w jego kognicji i w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa organ ten ma obowiązek stwierdzić nieważność danego aktu (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nie jest nieuzasadnioną ingerencją w samodzielność samorządu unieważnianie uchwały w istotny sposób naruszającej prawo. Istotne naruszenie prawa polega także i na tym, że nieuprawniona osoba prowadziła obrady organu stanowiącego i zarządziła przystąpienie do głosowania nad przedmiotową uchwałą (zob. uzasadnienie przywołanego już wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2017 r.). Wyjaśnienia wymaga nadto brak postanowienia Sądu o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozpoznania przez Sąd skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2020 r., nr PN.III.4131.1.55.2020.AR, a dotyczące uchwały Nr 206/VIII/20 podjętej w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji wiceprzewodniczącego rady. Obrady sesji i głosowanie nad tą uchwałą również prowadziła osoba nieuprawniona, tj. najstarszy wiekiem radny, co świadczy o jej istotnej wadliwości. Stan faktyczny sprawy oraz jego ocena prawna nie budziły zatem wątpliwości Sądu, stąd nie zachodziła konieczność zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest obarczone ani naruszeniem przepisów postępowania, ani też naruszeniem prawa materialnego w stopniu, które uzasadniałoby jego uchylenie. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku i skargę oddalono.