II SA/Po 167/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Decyzją z dnia 28 lipca 2025 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji"), rozpatrując wniosek K. J. (dalej jako: "wnioskodawczyni") z dnia 19 maja 2025 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że wniosek obejmował realizację 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o łącznej powierzchni zabudowy 2500-3000 m2, stanowiącej około 12,5%-15% powierzchni wnioskowanego terenu. Budynki mają posiadać szerokość elewacji frontowej 10,5-14,0 m, sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych 5000-6000 m2, 1-2 kondygnacji nadziemnych, wysokość 6,0-9,0 m oraz dach dwuspadowy. Budynki mają zostać usytuowane w odległości 6,0 m od planowanej drogi wewnętrznej oraz w odległości ok. 65,0-270,0 m od linii rozgraniczającej istniejącą drogę publiczną zlokalizowaną na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Gmina [...] nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, Burmistrz wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, tj. 144,0 m i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."). Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że obszar objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa o funkcji tożsamej z funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu określoną we wniosku, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz budynki mieszkalne jednorodzinne, znajdują się na działkach o nr ewid.: [...]. Istniejące budynki mieszkalne usytuowane są w odległości od 0,0 m do 6,0 m od linii rozgraniczającej istniejącą drogę publiczną lub wewnętrzną. Średni wskaźnik intensywności zabudowy oraz średni wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,60, a z tolerancją do 20% wynosi od 0,48 do 0,72. Średni wskaźnik udziału powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 40,0%. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynosi 6,0 m, a z tolerancją do 20% wynosi od 3,7 m do 7,9 m. Wysokość budynków mieszkalnych wynosi od 5,0 m do 9,0 m dla budynków z dachem stromym. Budynki mieszkalne posiadają dachy dwuspadowe i wielospadowe o przeważającym kącie nachylenia głównych połaci dachowych 35° - 45°. Średni wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej: 48%. Organ podkreślił, że nie zostały spełnione warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określane jako "zasady dobrego sąsiedztwa". W tym zakresie analizą objęto działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, dostępne wyłącznie z tej samej drogi publicznej, co wnioskowany teren, tj. z drogi gminnej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...]. Na działkach sąsiednich istniała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wniosek inwestora obejmował budowę 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną, zatem planowana inwestycja miała stanowić kontynuację funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym zgodnie z § 3 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116; dalej jako: "Rozporządzenie"). W przedmiotowym przypadku stwierdzono brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla nowej inwestycji na podstawie § 3 ust. 1 Rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z uwagi na fakt, że budynki mieszkalne na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym usytuowane są w odległości od 0,0 m do 6,0 m od linii rozgraniczającej istniejącą drogę publiczną lub wewnętrzną. Natomiast planowane budynki mają zostać usytuowane w odległości od ok. 65,0 m do ok. 270,0 m od linii rozgraniczającej istniejącą drogę publiczną, zlokalizowaną na działce o nr ewid. [...]. Budynki mieszkalne zlokalizowane wzdłuż drogi publicznej (działki [...]) nie posiadają bezpośredniego dostępu z tej drogi. Dostęp odbywa się przez drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach np. [...], [...], [...]. Według organu wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Nie znaleziono też podstaw do ustalenia linii zabudowy na zasadzie wyjątku, o którym mowa w § 3 ust. 3 Rozporządzenia. Organ pierwszej instancji podkreślił, że wyjątki od reguły określenia warunków dla nowej zabudowy przewidziane rozporządzeniem muszą być w sposób szczególny uzasadnione. Pomimo, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątku, a jedynie wymagają, aby "wynikał on z analizy", to nie oznacza to całkowitej dowolności. Burmistrz uznał, że przepisu § 3 ust. 3 Rozporządzenia nie można zastosować do wyznaczenia wnioskowanej linii zabudowy od nieistniejącej jeszcze drogi wewnętrznej, której realizacja planowana jest przez inwestora na wnioskowanej działce. Dopuszczenie wyjątku skutkowałoby zakłóceniem porządku urbanistycznego występującego na działkach sąsiednich. W związku z powyższym nie ma podstaw do potraktowania wnioskowanej inwestycji na szczególnych zasadach. Rozpatrując kwestię dopuszczalności ewentualnego zastosowania § 3 ust. 3 Rozporządzenia przy wyznaczaniu linii nowej zabudowy, organ wskazał na wyznaczanie linii nowej zabudowy w nawiązaniu do zabudowy istniejącej, która zapewnia możliwość racjonalnego kontrolowania i utrzymywania ładu przestrzennego, wyrażającego się m.in. w parametrach, których badanie powinno odbywać się przede wszystkim w powiązaniu z istniejącą zabudową, a nie w sposób całkowicie przypadkowy. Burmistrz stwierdził, że co prawda planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, gdyż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednak nie bez znaczenia pozostaje dostosowanie planowanej zabudowy do obszaru już istniejącej zabudowy oraz ocena, czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego i spełni wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Prawo właściciela do swobodnego zagospodarowania własnej nieruchomości nie może odbyć się kosztem nieruchomości już istniejących i z pominięciem wpływu nowej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. W ocenie organu pierwszej instancji, umożliwienie rozwoju zabudowy na obszarze dotychczas niezainwestowanym w znaczący sposób wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego przedmiotowego terenu. Zaproponowana przez inwestora zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przyczyni się zaburzenia istniejącego układu przestrzennego oraz wpłynie negatywnie na istniejący sposób zagospodarowania terenu. Realizacja przedmiotowej inwestycji z dużym prawdopodobieństwem spowodowałaby dalszy rozrost intensywnego zainwestowania w głąb terenów dotąd niezabudowanych w sposób w dużej mierze przypadkowy i nieuwzględniający uwarunkowań funkcjonalno-przestrzennych najbliższej okolicy. Skutkiem tego byłoby nieodwracalne zaburzenie ładu przestrzennego i walorów funkcjonalnych, których ochronę zapewniają w swym założeniu przepisy ustawy oraz uruchomienie wysoce niekorzystnego zjawiska rozprzestrzeniania się zwartej zabudowy w głąb terenów dotąd od niej wolnych, co w dalszej kolejności generowałoby także skutki finansowe po stronie gminy, wynikające z konieczności realizacji, a następnie utrzymania dodatkowych sieci, urządzeń i obiektów infrastrukturalnych. W ocenie Burmistrza założeniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było wyłącznie ich wydawanie w celu uzupełnienia istniejącej zabudowy, a nie lokalizowanie jej za pomocą całych osiedli mieszkaniowych. Takie zadanie mają spełniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które dają możliwość kompleksowego lokalizowania osiedli mieszkaniowych i towarzyszącej im infrastruktury drogowej. W związku z powyższym Burmistrz stwierdził brak możliwości wyznaczenia dla planowanej inwestycji linii zabudowy zgodnie z przepisami 3 Rozporządzenia. Pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznane zostały za spełnione. Pismem z dnia 13 sierpnia 2025 r. K. J. złożyła odwołanie od wyżej opisanej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wnioskodawczyni podniosła, że Burmistrza zawiera nieścisłości i wzajemne zaprzeczenia, co wskazuje na nierzetelne rozpatrzenie sprawy. Planowane przez wnioskodawczynię osiedle budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej stanowi spójną całość, a jego projekt sporządzony został po przeprowadzeniu szczegółowej analizy uwarunkowań przestrzennych i urbanistycznych (w tym m.in. przebiegu linii elektroenergetycznych), co skutkowało przedstawieniem możliwie najbardziej efektywnym wykorzystaniem dostępnej przestrzeni i dopasowaniem do otoczenia. Planowana inwestycja nie będzie intensywna i przypadkowa, co przejawia się m.in. w zachowaniu wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Teren inwestycji znajduje się w jednostce miejskiej cechującej się stałym rozwojem, szczególnie wzdłuż ważniejszych ciągów komunikacyjnych. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], teren inwestycji przeznaczony jest na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę zagrodową z dopuszczeniem usług. Organ pierwszej instancji przewidywał więc ekspansję zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze. Planowana inwestycja, podobnie jak osiedle znajdujące się po przeciwnej stronie ulicy, będzie obsługiwana nie bezpośrednio z drogi publicznej – ul. [...], ale z planowanej drogi wewnętrznej. Mając zatem na uwadze urbanistyczną całość – organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia 30 września 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję znajdującą się w granicach obszaru analizowanego, a teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest zapewnienie (zagwarantowanie) wystarczającego uzbrojenia terenu. Określenie jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Z wniosku z dnia 19 maja 2025 r. wynikało, że planowana inwestycja będzie wymagała zapotrzebowania wyłącznie w energię, gaz, doprowadzenie wody nastąpi ze "studni do poboru wody pitej" zaś odprowadzanie ścieków do "bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe". Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni powinna wykazać (uprawdopodobnić), że zaopatrzenie inwestycji w wodę (ewentualna budowa studni) jak i kanalizacyjnej (zbiornika bezodpływowego) jest w ogóle możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków przyszłej inwestycji. Według organu w aktach sprawy nie było dokumentu potwierdzającego możliwość realizacji zbiorników bezodpływowych, których budowa nie została objęta wnioskiem o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy. Dodatkowo w aktach sprawy zabrakło opinii gestora sieci gazowej, że realizacja planowanej inwestycji jest możliwa. Tym samym Kolegium uznało, iż w sprawie nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W ocenie Kolegium wezwanie Inwestora o dostarczenie takiego dokumentu nie miałoby wpływu na wyniki dokonanego rozstrzygnięcia, albowiem w sprawie nie ziścił się także warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 2 Rozporządzenia na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że powinna ona zawierać bardziej szczegółowe parametry zabudowy działek nią objętych, jednakże z uwagi na widoczny na załączonych mapach sposób zagospodarowania terenów zlokalizowanych po tej samej stronie drogi publicznej, co teren inwestycji przyjął, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Na działkach zlokalizowanych po tej samej stronie drogi publicznej co teren inwestycji brak jest jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy posadowionej "w głębi" terenu inwestycji. Planowana zabudowa powinna nawiązywać do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. Przy czym naruszenie ładu przestrzennego może mieć miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości parametrów w obszarze analizowanym, ale również poprzez zlokalizowanie zabudowy nie występującej w tym obszarze. W ocenie Kolegium droga publiczna rozdziela tereny o różnych sposobach zagospodarowania obszaru analizowanego. Po tej samej stronie ulicy co teren inwestycji brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Planowany sposób zagospodarowania działki nr [...] poprzez zlokalizowanie na niej 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną nie będzie zatem stanowił kontynuacji cech zagospodarowania obszaru analizowanego. O dopuszczalności lokalizacji na wnioskowanym terenie 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną nie może bowiem przesądzać sama tylko okoliczność, że w obszarze analizowanym funkcjonują już obiekty pełniące taką samą funkcję lub posiadające pojedyncze parametry zbliżone do wnioskowanych. Przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji istotny był całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Planowana zabudowa nie nawiązywała do zabudowy po tej samej stronie drogi publicznej i nie dawała się pogodzić z układem zabudowy, który występował w otoczeniu. Organ odwoławczy podniósł, iż z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i § 4 Rozporządzenia wynika, iż wyznaczenie innej linii zabudowy, jest dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że znajdzie to oparcie w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 15 stycznia 2026 r. K. J. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2025 r., nr [...] zaskarżając ją w całości. wskazując na naruszenie: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że nie istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; - § 3 Rozporządzenia, a także przewlekłość postępowania, wpływającą na niekorzyść skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie przez Kolegium decyzji ustalającej warunki zabudowy, ewentualnie o uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podkreśliła, że planowana inwestycja ma być obsługiwana poprzez zaplanowaną drogę wewnętrzną, a tego rodzaju rozwiązanie powiela schemat komunikacyjny osiedla znajdującego się po przeciwnej stronie ul. [...]. Nieuzasadniony był zatem wniosek organu dotyczący braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy z uwagi na zbyt duże odległości od dróg – w porównaniu do przebiegu linii zabudowy w obszarze analizowanym. Zgodnie z wynikami analizy budynki sytuowane są w odległości od 0 do 6 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną lub wewnętrzną, co odpowiada założeniom wniosku. Skarżąca podała, że do wniosku z dnia 19 maja 2025 r. załączone zostały dokumenty potwierdzające możliwość uzbrojenia terenu, tj. zapewnienie dostawy energii elektrycznej oraz opinia geologiczno-hydrologiczna dotycząca możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę. Jednocześnie w treści wniosku zadeklarowano odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe oraz zapotrzebowanie na gaz. Organ pierwszej instancji nie wezwał zaś skarżącej do uzupełnienia wniosku o dodatkowe materiały, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego. Odnosząc się do kwestii naruszenia ładu przestrzennego skarżąca wskazała, iż wnioskowane parametry nawiązują do tych zastanych w obszarze analizowanym, co potwierdzone zostało w treści podjętych przez organy rozstrzygnięć. Skarżąca podkreśliła, że teren inwestycji przeznaczony jest w studium na cele związane z zabudowa mieszkaniową jednorodzinną, zwracając uwagę na procesy urbanizacyjne i demograficzne zachodzące w gminach ościennych Miasta [...]. Końcowo skarżąca podkreśliła, że decyzja Kolegium, wydana w dniu 30 września 2025 r. doręczona jej została dopiero w dniu 18 grudnia 2025 r., co stanowiło o przewlekłości działania organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w obszarze analizowanym, na działkach znajdujących się po tej samej stronie drogi publicznej co teren inwestycji brak jest jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy sięgającej w głąb działek. O dopuszczalności lokalizacji na wnioskowanym terenie 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną nie może przesądzać wskazywana przez skarżącą okoliczność znajdowania się w obszarze analizowanym obiektów pełniących podobne funkcje lub posiadających pojedyncze parametry zbliżone do wnioskowanych. Planowana zabudowa nie nawiązuje do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, w szczególności po tej samej stronie drogi publicznej i nie daje się pogodzić z układem zabudowy, który występuje w otoczeniu. Ponadto, brak wezwania o uzupełnienie dokumentów na etapie rozstrzygania przez organ pierwszej instancji, nie miał wpływu na wynik niniejszego postępowania, z uwagi na brak spełnienia "zasady dobrego sąsiedztwa". Pismem z dnia 5 marca 2026 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił zarzuty skargi, zarzucając decyzji Kolegium: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej jako: "K.p.a.") poprzez dokonanie przez organ nieznajdujących poparcia w rzeczywistym stanie zagospodarowania terenu w okolicy działki inwestycyjnej ustaleń, jakoby planowana zabudowa nie korespondowała z istniejącą zabudową w zakresie odległości budynków od linii pasa drogowego drogi wewnętrznej – a w konsekwencji na odmowie ustalenia przez organ linii zabudowy i ocenie, że zachodzą wyjątkowe względy to uniemożliwiające, pomimo że nie istniały rzeczywiste przesłanki uniemożliwiające wyznaczenie linii zabudowy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez oparcie odmowy ustalenia linii zabudowy i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy ze względu na pozaprawne przesłanki związane z rzekomym "ładem przestrzennym" i brakiem nawiązania nowej zabudowy do istniejącej zabudowy w zakresie odległości od dróg obsługujących dane zabudowy, podczas gdy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ powinien kierować się wyłącznie kryteriami wyrażonymi w ustawie, mając na względzie zasadę wolności budowlanej; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 3 ust. 3 Rozporządzenia poprzez odmowę linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, podczas gdy linia ta powinna zostać wyznaczona jako analogiczne wyznaczenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (niekoniecznie graniczących), tj. przyjęcie analogicznego odstępu zabudowy od dróg wewnętrznych obsługujących zabudowę; 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 135 w zw. z art. 139 i art. 8 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie przez SKO w [...] decyzji organu I instancji w mocy, pomimo błędnie ocenionego spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p., podczas gdy SKO powinien taką decyzję uchylić, aby zapewnić skarżącej możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpoznania kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia oraz przedstawienia dowodów przez skarżącą w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik podtrzymał wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającym zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515-517). Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 Rozporządzenia). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. W realiach niniejszej sprawy istota sporu sprowadza się do oceny, czy w przypadku planowanej przez skarżącą inwestycji polegającej na budowie 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym wskazano, że wydanie decyzji jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym względzie przyjmuje się, iż powołana regulacja ustanawia tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa". Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez co powiązana jest z obowiązkiem badania wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, publ. CBOSA). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, a który służy przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (załącznik do decyzji organu pierwszej instancji) wynika, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie w analizie urbanistycznej zaznaczono, że brak jest możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy jako przedłużenia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z uwagi na to, że na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest zabudowy. Pogląd ten należało uznać za trafny. Organy obu instancji trafnie uznały, że działki znajdujące się po tej samej stronie drogi gminnej – ul. [...] pozostają niezabudowane, sama zaś droga oddziela tereny o różnym przeznaczeniu. Po stronie działki skarżącej znajdują się tereny upraw rolnych, zaś po stronie przeciwnej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przepisy Rozporządzenia wskazują, że linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia) W przypadku, gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3 ust. 2 Rozporządzenia). Jeżeli nie da się w żaden z ww. sposobów określić linii zabudowy dopuszcza się ustalenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 3 ust. 3 Rozporządzenia). W niniejszym przypadku organy zasadnie stwierdziły brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ponieważ na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie brak było zabudowy. W związku z powyższym sprawdzono, czy możliwe było skorzystanie z dyspozycji zawartej w § 3 ust. 3 Rozporządzenia, dopuszczającej inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z punktu widzenia oceny legalności analizy urbanistycznej kluczowe było to, czy jej wyniki dają się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), interpretowaną i stosowaną przez pryzmat podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. zasady ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Przy czym, inaczej niż ma to miejsce w przypadku warunków technicznych stosowanych na etapie procesu budowlanego, ocena prawidłowości zastosowania wspomnianych podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego z natury rzeczy pozostawia większą swobodę organom orzekającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wynikającą już z samego ogólnego charakteru tych zasad (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2026 r., sygn. akt II OSK 1923/25, publ. CBOSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanym przypadku prawidłowo wskazano w analizie urbanistycznej, że nie zawarto uzasadnienia dla wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy. Należało zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, iż choć na sąsiednich działkach (rozumianych w sposób szeroki, a więc obejmujących również działki po drugiej stronie ulicy), znajduje się zabudowa pozwalająca teoretycznie określić linię zabudowy, to nie mogło to stanowić o realizacji "zasady dobrego sąsiedztwa", której nadrzędnym celem jest ochrona ładu przestrzennego. Szczególnie, że realizacja tak szeroko zakrojonej inwestycji mieszkaniowej w postaci osiedla, na terenach obecnie wykorzystanych jako użytki rolne, nie nawiązuje do zastanego układu urbanistycznego i wprowadza zupełnie nowe rozwiązania, które nie mają związku z dotychczas obowiązującym przeznaczeniem terenu i koncepcją urbanistyczną. Sąd uznał tym samym, że na działkach sąsiednich położonych po przeciwległej stronie ul. [...], które mogłyby potencjalnie tworzyć wspólną jednostkę urbanistyczną z wnioskowaną działką, brak jest działki zabudowanej w sposób pozwalający przyjąć, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy wykraczającej poza obszar koncentracji zabudowy, będzie kontynuacją istniejącego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania, a w szczególności kontynuacją istniejącej linii zabudowy. W przypadku planowanej inwestycji organy zasadnie uznały brak spełnienia przesłanki kontynuacji zagospodarowania terenu, a tym samym niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak było bowiem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny rolne (niezabudowane), jak zabudowa planowana przez skarżącą. Inwestycja polegająca na realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w oddaleniu od występującej w obszarze analizowanym zabudowy zlokalizowanej wzdłuż drogi publicznej, nie spełnia koniecznego wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 58/24, publ. CBOSA). Przyjęcie odmiennego stanowiska (zgodnego z żądaniem skarżącej), a w konsekwencji dopuszczenie planowanej przez skarżącą zabudowy spowodowałoby na tyle istotną zmianę w ładzie przestrzennym obszaru analizowanego, a także całego układu urbanistycznego Miasta [...], że planowana zabudowa stanowiłaby wyznacznik dla ewentualnej przyszłej zabudowy na działkach mieszczących się po tej samej stronie ul. [...]. Z tego względu niezasadne okazały się zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 136 § 1 K.p.a., poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie dokumentów zapewniających uzbrojenie terenu. Kolegium trafnie argumentowało o braku wpływu wezwania wnioskodawczyni na etapie postepowania odwoławczego o ww. dokumenty z uwagi na równoczesny brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty dotyczące uzbrojenia terenu i tak powinno poskutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygającą kwestią był bowiem brak kontynuacji zabudowy, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podsumowując, uznać należało, że nie zostały spełnione wszystkie wymagania niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie dopatrzono się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, organ należycie ustalił stan faktyczny, wystarczający do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Ustaleń tych dokonał zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zaskarżona decyzja została także uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania i wyraziło w tym zakresie jasno swoje stanowisko. W niniejszym stanie faktycznym uzasadniona była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.