II SA/Po 214/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę

K. C. (dalej: skarżący, inwestor) uczynił przedmiotem swojej skargi decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ II instancji) z 12 stycznia 2026 r., którą – na skutek rozpoznania odwołania skarżącego - utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) z 6 października 2025 r. w przedmiocie rozbiórki budynku inwentarskiego o pow. 834 m2 na działce nr ew. [...] w N. , gm.[...]. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 3 stycznia 2017 r. PINB został powiadomiony o fakcie prowadzenia robót budowlanych na działce skarżącego, prawdopodobnie bez pozwolenia na budowę, co miał potwierdzić Starosta [...] (dalej: Starosta). Zanim PINB przeprowadził kontrolę odnośnie powyższego ustalił, że [...] sp. z o.o. z s. w N. (dalej: inwestor, spółka) zgłosiła zamiar budowy/prowadzenia robót budowlanych na chlewni w zakresie wymiany pokrycia dachowego z eternitu falistego na pokrycie z płyty warstwowej PW 60 z rdzeniem poliuretanowym wraz z wszelkimi obróbkami, wymiany technologicznej wygrodzeń oraz w całości stolarki okiennej i drzwiowej. Jak zaznaczono, kubatura i powierzchnia użytkowa nie ulegną zmianie. Starosta wezwał inwestora do przedłożenia dokumentacji pod rygorem wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Dnia 22 grudnia 2016 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty, lecz Starosta ostateczną decyzją z 30 grudnia 2016 r. nakazał inwestorowi uzyskać pozwolenie na budowę odnośnie realizowanego zamierzenia. Podczas kontroli z 23 stycznia 2017 r. PINB ustalił, że z inicjatywy inwestora trwają roboty budowlane obejmujące chlewnię. Jak stwierdzono w oparciu o relację inwestora był to remont. Właściciel obiektu przedłożył ww. zgłoszenie. Stwierdzono też, że doszło do rozebrania ściany budynku, rozebrano oba szczyty. Skarżący oświadczył, że nadlano części ścian fundamentowych, podnosząc ich wysokość o ok. 30 cm. Nie było dostępu do fundamentów – prawdopodobnie pozostawiono je nienaruszone. Dokonano wybicia nowych otworów okiennych, rozbudowano obiekt od strony spichlerza o kanał technologiczny. Inwestor nie przedstawił żadnej dokumentacji na okoliczność prowadzenia robót budowalnych. Ostatecznie budynek podwyższono, rozbudowano. W piśmie z 26 stycznia 2017 r. PINB zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie doprowadzenia do zgodności z prawem budynku inwentarskiego (chlewni) na ówczesnej działce nr ew. [...]. PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz) z zapytaniem, czy sporny obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Burmistrz wskazał, że na tym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, ale dla tej działki toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy – wydzielenie trzech mniejszych działek, pod budowę 3 fundamentów pod 3 silosy paszowe, montaż 3 silosów oraz przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części budynku niemieszkalnego. PINB wezwał Burmistrza do wskazania, czy sporny obiekt wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, skoro w nim hoduje się 540 szt. trzody chlewnej. Burmistrz stwierdził, że przedstawione mu dane wskazują, że w sytuacji gdy obiekt ulokowany jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", a obsada chlewni stanowi w przeliczeniu 54,6 DJP, inwestor powinien uzyskać decyzję środowiskową. Podczas kontroli z 10 maja 2017 r. ustalono, że zamknięto kanał technologiczny oraz przeprowadzono budowę sterowni, zamontowano drzwi i zrealizowano obróbkę blacharską. Obiekt już jest użytkowany. Dnia 30 czerwca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził (na podstawie ustaleń kontrolnych), że inwestor dokonał wymiany płyt falistych azbestowo-cementowych z dachu modernizowanej chlewni. Prace przeprowadzono w 2016 i 2017 r. Nie uzyskano na tę okoliczność pozwoleń. Prezes spółki, tj. skarżący sam demontował płyty, nie zabezpieczono ich i zalegają, stanowiąc zagrożenie dla zdrowia i środowiska. Postanowieniem z 10 lipca 2017 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i wezwał inwestora do przedłożenia – w terminie do 31 grudnia 2017 r. - egz. sprawdzonego projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy. W toku postępowania ustalono, że doszło do podziału działki, na której stoi sporny budynek. Po podziale jest to działka nr ew. [...], której właścicielem jest skarżący. Odtąd również to skarżący jest wyłącznym inwestorem. Dnia 14 grudnia 2017 r. do PINB wpłynął wniosek Stowarzyszenia z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Ustalono też, że inwestor dnia 18 sierpnia 2017 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla realizowanej przez siebie inwestycji, lecz ze względu na nieusunięte przez inwestora, pomimo wezwania, braki formalne wniosku, ów wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Na wniosek inwestora postanowieniem z 9 stycznia 2018 r. PINB przedłużył czas na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych do 30 czerwca 2018 r. Burmistrz powiadomił PINB, że 20 czerwca 2018 r. inwestora wezwano do uzupełnienia wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Nie było zatem możliwości, aby do 30 czerwca 2018 r. zapadła decyzja w tej sprawie, a tym samym można było wydać decyzję w sprawie głównej – budowalnej. Złożono także nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Inwestor ponownie zwrócił się do PINB z prośbą o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Pismem z 10 lipca 2018 r. Burmistrz zawiadomił PINB, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji został pozostawiony bez rozpoznania, bowiem nie uzupełniono wymagań formalnych. Postanowieniem z 5 lipca 2018 r. PINB odmówił inwestorowi przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Z kolei decyzją z 20 sierpnia 2018 r. PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku chlewni. Inwestor złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z 5 lipca 2018 r. oraz odwołanie od decyzji PINB, przedkładając 4 egz. projektu budowlanego. Postanowieniem z 13 września 2018 r. WWINB odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie to zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Z kolei decyzją z 12 października 2018 r. WWINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WWINB zakwestionował kwalifikację przeprowadzonych robót budowlanych. Uwzględnił, że w postępowaniu odwoławczym przedłożono projekt budowlany i nakazał go ocenić. Pismem z 5 listopada 2018 r. Burmistrz powiadomił PINB, że dla spornego obiektu nie wydano warunków zabudowy i nie jest prowadzone na tym etapie postępowanie w tej sprawie. Wskazał również, że Rada Miejska w [...] w dniu 28 grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie wsi N. , gm. [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r. poz. [...] ze zm., dalej: m.p.z.p.). Plan miejscowy wszedł w życie z dniem 22 stycznia 2019 r. Prawomocnym wyrokiem z 27 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 1036/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę inwestora na postanowienie WWINB o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. PINB postanowieniem z 21 lipca 2021 r. odmówił Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu. W wyniku rozpoznania zażalenia WWINB postanowieniem z 24 września 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB. Prawomocnym wyrokiem z 26 stycznia 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 952/21 WSA w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia na ww. postanowienie WWINB. PINB powziął wiadomość o tym, że Wojewoda [...] stwierdził nieważność m.p.z.p. w części - przepisy § 10 ust. 1 pkt 8 oraz § 10 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p. zostały uznane za nieważne, a prawomocnym wyrokiem z 3 lipca 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 294/19, WSA w Poznaniu oddalił skargę Rady Miejskiej w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Dnia 13 maja 2025 r. inwestor zapoznał się z materiałem dowodowym. Decyzją z 6 października 2025 r. PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku inwentarskiego znajdującego się na jego działce. W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, że w toku trwającego kilka lat postępowania administracyjnego ustalono, iż inwestor, a wcześniej spółka, przeprowadził roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowalnego (rozebranie ścian), odbudowie tego budynku, rozbudowie i nadbudowie. Rozebrano dach, ściany, podwyższono budynek o ok. 30 cm, rozbudowano go o pomieszczenie sterowni. Inwestor nigdy nie uzyskał pozwolenia na realizację tej inwestycji. Co więcej, nie udało się mu zalegalizować tych robót, bowiem nie uzyskał wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, ani decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania doszło co prawda do uchwalenia m.p.z.p., który dla działki inwestora ustanawia obszar zabudowy zagrodowej RM. PINB, w ślad za wytycznymi WWINB, odniósł się do przedłożonego projektu budowlanego. Uznał, że został on sporządzony przez osobę uprawnioną, lecz autor projektu wykonał go z pominięciem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takiej decyzji nie wydano, co potwierdził Burmistrz w piśmie z 21 czerwca 2018 r. Nie doszło do remontu, tylko do przeprowadzenia robót, na które skarżący powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Tego zaś nie uczynił. Inwestor w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji podniósł, że nakaz rozbiórki jest zbyt daleko idącą sankcją, bowiem trzeba rozebrać także to, co nie było objęte pracami budowlanymi. Uważa, że przeprowadził remont, a nie prace, o których mówi PINB. Pismem z 1 grudnia 2025 r. WWINB zawiadomił strony postępowania o możliwości przeprowadzenia mediacji w sprawie, na które strony nie odpowiedziały. Decyzją z 12 stycznia 2026 r. – jak wskazano na wstępie - WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu WWINB zważył, że począwszy od zgłoszenia "remontu" Starosta [...] nigdy nie przystał na nie, ponieważ w drodze decyzji nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. WWINB stwierdził, w sprawie nie mamy do czynienia z remontem, lecz z odbudową (rozebranie ścian, nadlanie fundamentu i wzniesienie ścian), nadbudową (budynek jest wyższy o 30 cm) i rozbudową (budowa nowego pomieszczenia sterowni). Wskazał, iż potwierdza to projekt budowlany dołączony do akt sprawy. Zdaniem organu odwoławczego niezrozumiały jest zatem zarzut, że PINB dokonał błędnej kwalifikacji czynu skarżącego w postaci remontu. Ponieważ doszło do rozebrania obiektu i postawiono nowy, nakaz rozbiórki musi być skierowany do całości obiektu, a nie jego części. Wyjaśniono, że art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.) w związku z art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej: nowelizacja P.b.) wskazuje, że zanim dojdzie do rozbiórki, inwestor musi mieć zapewnioną możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Tak też się stało. Jednakże inwestor nie przedłożył decyzji środowiskowej, a miał taki obowiązek. Nie przedłożył także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o warunkach zabudowy, a po uchwaleniu m.p.z.p. – zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Tym samym nie dopełniono warunków legalizacji inwestycji. Pozostała zatem tylko rozbiórka obiektu. W skardze do tut. Sądu K. C. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz decyzji PINB, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz przeprowadzenie rozprawy, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł tożsame zarzuty to podanych w odwołaniu od decyzji PINB, tj. naruszenia: 1) art. 48 ust. 1 i 4 P.b. w związku z art. 27 nowelizacji P.b. poprzez nieproporcjonalne i nieadekwatne do stwierdzonego naruszenia orzeczenie o obowiązku nakazania rozbiórki całego obiekty budowalnego, co oznacza także rozebranie elementów konstrukcyjnych w postaci konstrukcji nośnej ścian i dachu w zakresie rygli dachowych, stalowych słupów wsporczych ścian i dachy oraz łączących je poziomych stabilizatorów, jak i fundamentów, na których sporny obiekt budowlany pozostaje posadowiony, które zostały wzniesione zgodnie z prawem i nie były przedmiotem ingerencji w trakcje spornych prac budowlanych; 2) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: K.p.a.) w związku z art. 3 pkt 8 P.b. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego skutkującego uznaniem wykonanych w 2017 r. przez uprzedniego właściciela prac budowlanych za odbudowę i rozbudowę budynku w sytuacji, gdy prace te stanowiły w zasadniczej części prace remontowe nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę; 3) art. 78 § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 7 i art. 136 § 1 K.p.a. poprzez sprzeczne z prawem nieuwzględnienie zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych w zakresie dowodu z zeznań świadków – K. i F. C., jak również wniosku dowodowego o przeprowadzenie ponownych oględzin spornego obiekty budowlanego oraz dowodu ze zdjęć lotniczych dotyczących obszaru lokalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego z okres 2015-2018; 4) art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie i nierozpoznanie w żaden sposób przez organ II instancji wniosku dowodowego przy piśmie procesowym z 7 stycznia 2026 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z ustaleń PINB oraz WWINB nie można wyciągnąć jednoznacznych wniosków. Inwestor miał nadlać ściany fundamentów, a ściany budynku miały być rozebrane. Skoro fundament jest nienaruszony, to nie wiadomo, czy rozebrano budynek, czy nie. Jeżeli jakaś jego część nie została rozebrana, to w takim razie PINB nie powinien orzekać o nakazie rozbiórki całości, tylko jeżeli już części obiektu. Skarżący nadal uważa, że to organy nadzoru budowlanego dokonały błędnej kwalifikacji. Jego zdaniem doszło do remontu, a nie odbudowy i rozbudowy. Nadto jego zdaniem, Rada Miejska w [...] działała mu na przekór, ponieważ uchwaliła m.p.z.p., w którym wyklucza się możliwość prowadzenia inwestycji oddziałujących na środowisko. W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 25 marca 2026 r. o sygn. akt II SA/Po 214/26 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W piśmie z 28 lipca 2026 r. skarżący przedłożył ekspertyzę, z której wynika, że podjęcie działań ukierunkowanych na przebudowę chlewni do poziomu 40 DJP powinno sprawić, że legalizacja chlewni będzie możliwa wedle wymogów m.p.z.p. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2026 r. skarżący wniósł i wywiódł jak w skardze. Podniósł, że na rzecz uchylenia zaskarżonej decyzji przemawia choćby to, że WWINB, a wcześniej PINB, zaniechali przesłuchania świadków w tej sprawie – synów skarżącego. Rozbiórka całości obiektu nie była konieczna, wystarczyło tylko to co zostało rozbudowane. Skarżący podał, iż chciał przeprowadzić legalizację swojej samowoli budowlanej, lecz Rada Miejska w [...] stanęła temu na drodze. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji WWINB, w której utrzymano w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku inwentarskiego należącego do skarżącego. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Zważywszy, że w niniejszej sprawie kwestionowane jest jedno z podstawowych zagadnień prawnobudowlanych dotyczących właściwej kwalifikacji robót budowlanych, jakie zostały przeprowadzone wobec budynku, a których charakter determinuje właściwość rozstrzygnięcia sprawy, należy zacząć od prawidłowej rekonstrukcji pojęć w odniesieniu do niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych. Kwestią niesporną pozostaje to, że inwestor – najpierw w formie sp. z o.o., a później w osobie skarżącego – przeprowadził roboty budowalne w postaci rozbiórki dachu z azbestu, co sygnalizował [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Następnie doszło do rozebrania ścian – szczytów i ścian aż do powierzchni terenu. Do tego momentu ww. roboty budowlane doprowadziły do rozebrania obiektu, bowiem poza fundamentami, z konstrukcji obiektu budowalnego nie pozostało właściwie nic. Definicja budynku z art. 3 pkt 2 P.b. zakłada jednoczesne istnienie powiązania obiektu z gruntem, wydzielenie za pomocą przegród, posiadanie fundamentów i dachu. Definicja budynku jest skonstruowana w oparciu o koniunkcję, a więc brak któregokolwiek z ww. elementów konstrukcyjnych dyskwalifikuje istnienie budynku, co wskazuje na przeprowadzenie rozbiórki. Ustawodawca nie zdefiniował rozbiórki, tylko określił ją jako jeden z desygnatów robót budowalnych (zob. art. 3 pkt 7 P.b.), jednakże rozbiórkę można zidentyfikować jako: "burzenie, rozbieranie budynków, na części" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 855). Kolejnym etapem robót prowadzonych przez spółkę, a później przez skarżącego, było nadlanie ścian fundamentów, co spowodowało późniejsze podwyższenie budynku, natomiast same fundamenty nie zostały zmodyfikowane. Ustalenia organów nadzoru budowlanego o braku ingerencji w fundamenty jest okolicznością korzystną dla skarżącego, dlatego ani WWINB, ani Sąd nie mogą tego kwestionować w myśl zasady o zakazie reformationis in peius. W momencie, w jakim doszło do ponownego postawienia ścian, konstrukcji dachowej, a więc na nowo "zaistniał" obiekt budowalnych, dochodzi do jego odbudowy. Odbudowa jest jednym z desygnatów budowy, bowiem są to roboty budowlane polegające na odtworzeniu obiektu wcześniej uległemu rozbiórce. Podobnie uważa Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że odbudowę stanowią roboty budowlane polegające na odtworzeniu istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2445/21 por. także wyrok NSA z: 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1104/10, 24 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 2513, 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2208/12 - publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku kontroli ustalono także, że wybito nowe otwory okienne i drzwiowe, wcześniej doszło do nadlania ścian fundamentowych przez co budynek jest wyższy. Budynkowi "dodano" pomieszczenie sterowni, a także wprowadzono nowy kanał technologiczny. To oznacza, co trafnie oceniły organy nadzoru budowlanego, że doszło do rozbudowy i nadbudowy budynku skarżącego. Ten fakt potwierdza przedłożony przez inwestora do akt administracyjnych projekt budowlany, gdzie autor projektu jasno wskazuje na zerwanie posadzki, wymianę ścian, wymianę i zmianę lokalizacji okien i drzwi, zmiany w powierzchni zabudowy oraz rozbudowę o pomieszczenie sterowni (rys. A-1 w projekcie budowlanym). Definicja rozbudowy nie została zawarta w art. 3 P.b. Stanowi ona rodzaj budowy, tak jak odbudowa. W judykaturze przyjmuje się, że o rozbudowie jest mowa w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość, czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 122/25, publ. j.w.). Wreszcie nadbudową jest powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (wyrok WSA w Kielcach z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 279/24, publ. j.w.). Wszystkie ww. rodzaje robót budowlanych nie wykluczają siebie nawzajem. Można jednocześnie obiekt rozbudować i nadbudować, bowiem zakresy tych robót nie są niezgodne ze sobą. Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz sądowo-administracyjnego konsekwentnie podnosił, że charakter prowadzonych przez niego robót budowalnych odpowiadał remontowi (art. 3 pkt 8 P.b.). Nie sposób zgodzić się z takim twierdzeniem. Remont, zgodnie z definicją ustawową, zakłada przeprowadzenie robót w istniejącym obiekcie. Wyklucza on zatem rozbiórkę i odbudowę, które dotyczą istoty substancji obiektu budowlanego. Intencja remontu to odtworzenie stanu pierwotnego z możliwością zastosowania nowych wyrobów budowlanych. Odbudowa to nie jest odtworzenie stanu pierwotnego, tylko budowa obiektu od nowa, nawet jeśli jest on posadowiony na tych samych fundamentach. Zasadnie zatem organ II instancji wyraził dezaprobatę odnośnie zarzutu błędnej kwalifikacji przeprowadzonych robót budowalnych. Kolejnym zagadnieniem, jakie wymaga wyjaśnienia jest to, że organy nadzoru budowlanego nie miały możliwości zastosowania przepisów o nakazie rozbiórki w odniesieniu do części spornego obiektu budowlanego, a w zasadzie do niektórych elementów konstrukcyjnych. Skarżący wyraził intencję, również w skardze, że organy mogły "zostawić" to, co istniało w materii starego budynku. W ocenie Sądu realizacja takiego oczekiwania jest niedopuszczalna. Wynika to chociażby z treści art. 47 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 795). Wszelkie elementy konstrukcyjne obiektu budowlanego, np. fundament, ściany, dach, stanowią części składowe, a więc nie są one już odrębnymi przedmiotami prawa i nie mogą być w związku z tym objęte osobnym postępowaniem o nakazie rozbiórki. Elementy konstrukcyjne sprawiają bowiem, że dzięki nim powstaje jedna rzecz (tu: nieruchomość), a więc rzecz główna (por. wyrok SO w Lublinie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II Ca 394/18, LEX nr 2622706). Rzecz główna nie będzie istniała w sensie funkcjonalnym, jeżeli nie będzie jej elementów składowych. Powyższe rozważania pozwalają na sformułowanie wniosku zgodnego z tezą zaskarżonej decyzji, że skarżący, a wcześniej spółka przeprowadzili rozbiórkę budynku, a następnie jego odbudowę i równolegle rozbudowę oraz nadbudowę. Nie był to remont. Ponadto żaden ze "starych" elementów konstrukcyjnych nie może być objęty innym postępowaniem, ponieważ elementy te jako całość są elementami składowymi budynku. Ten zaś budynek jest całością samodzielną, którą dotyczy postępowanie o nakaz rozbiórki, gdyż nie doszło do skutecznego zalegalizowania jawnie popełnionej samowoli budowlanej. W stanie prawnym obowiązującym na podstawie art. 27 nowelizacji P.b. skarżący uprawniony był do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o czym został prawidłowo powiadomiony. Skarżący podjął nawet próbę legalizacji, jednak tylko częściowo pomyślnie – przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego, a także oświadczenie o prawie do użytkowania nieruchomości na cele budowlane. Nie dopełnił jednocześnie dwóch pozostałych wymogów – nie wykazał zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy (k. 79 akt administracyjnych PINB), a po uchwaleniu m.p.z.p. – nie uzyskał zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Sąd wie z urzędu, że skarżący kwestionował m.p.z.p. przed sądami administracyjnymi, ale ostatecznie sprawa zgodności m.p.z.p. z prawem zakończyła się dla skarżącego niekorzystnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2023 r. o sygn. akt II OSK 2628/20. Plan miejscowy jest zatem obowiązujący dla działki skarżącego, a on sam nie wykazał zgodności inwestycji z tym planem (k. 87 akt administracyjnych PINB). Co więcej skarżący nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Burmistrz pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, a więc nie przedłożono do akt wymaganej decyzji (k. 58 akt administracyjnych PINB). Nie spełniono zatem wymogów z art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49 ust. 4a P.b., co musiało skutkować stwierdzeniem, że wobec nieprzeprowadzonej legalizacji, obiekt budowlany zrealizowany bez pozwolenia na budowę należy rozebrać. Decyzja wydana na podstawie art. 49b ust. 1 P.b. nie ma charakteru uznaniowego (wyrok NSA z 4 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 22/33/23, publ. j.w.). Odnosząc się do zarzutów skargi należy w zasadzie powtórzyć, że nie było podstaw do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia prawa. Nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 P.b. w związku z art. 27 nowelizacji P.b. Nakaz rozbiórki wieńczący postępowanie przed organami nadzoru budowalnego musiał dotyczyć całego obiektu bez możliwości wyodrębnienia jakichkolwiek części składowych. Elementy konstrukcyjne składają się na jeden obiekt budowlany jako osobny przedmiot prawa. Dach, ściany, fundamenty, pomieszczenia są elementami składowymi, które łącznie stanowią obiekt budowlany i muszą bezwzględnie podzielić los tego obiektu. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 8 P.b. Wykonane roboty budowlane noszą znamiona kolejno rozbiórki, odbudowy i rozbudowy z nadbudową. Nie przeprowadzono remontu, ponieważ ten wyklucza ze swojej natury rozbiórkę. Remont zmierza do odtworzenia elementów brakujących, aby ten sam obiekt mógł nadal spełniać swoją funkcję. Remont nie ingeruje w materię obiektu. Ostatnie dwa zarzuty należy traktować łącznie, ponieważ odnoszą się do dynamiki prowadzonego postępowania. Zauważyć trzeba, że postępowanie administracyjne trwało 9 lat – od wszczęcia postępowania do wydania zaskarżonej decyzji. Szybkość postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) jest, co warto przypomnieć, jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a więc normą prawną, która posiada pewien szczególny status. Musi być ona uwzględniana na każdym etapie postępowanie. Wnioskowanie, nawet w styczniu 2026 r., o przesłuchanie synów skarżącego jest – w kontekście powyższej zasady i poczynionych już uprzednio ustaleń przez organy nadzoru budowlanego - zabiegiem mającym na celu nieuzasadnione przedłużanie postępowania. Co więcej, jest to niecelowe, ponieważ WWINB dysponował materiałem dowodowym, który dowodził racji na rzecz utrzymania w mocy decyzji PINB. Przesłuchanie synów skarżącego nie mogło zatem zmienić wyniku postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem zaniechano przesłuchania świadków i uwzględniania kolejnych wniosków dowodowych. Reasumując, Sąd uznał skargę za niezasadną i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.