II SA/Po 409/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sebastian Michalski Sędziowie: sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia 20 lutego 2026 r., nr [...] w przedmiocie dodatku specjalnego do uposażenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Bazy z dnia 5 grudnia 2025 r., nr [...]; II. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją Nr [...] z dnia 05 grudnia 2025 r. Dowódca [...] Bazy Lotnictwa Transportowego w P. (dalej jako: "organ I instancji") przyznał mł. chor. M. J. (dalej również jako: "skarżący"), pełniącemu zawodową służbę wojskową w [...] Bazie Lotnictwa Transportowego w P. i zajmującemu stanowisko służbowe podoficer [...], [...], dodatek specjalny z tytułu bezpośredniego obsługiwania sprzętu techniki lotniczej. Organ I instancji ustalił ten dodatek z zastosowaniem mnożnika kwoty obliczeniowej w wysokości 0,50, co przełożyło się na kwotę [...]zł miesięcznie. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc w dniu 18 grudnia 2025 r. odwołanie do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"). W odwołaniu skarżący podniósł, iż zawodową służbę wojskową na stanowiskach związanych z obsługą sprzętu lotniczego w pododdziałach technicznych (stanowiska w służbie inżynieryjno-lotniczej) pełni nieprzerwanie od dnia 03 marca 2008 r. Skarżący argumentował, że na każdym z zajmowanych stanowisk jego obowiązki służbowe obejmowały m.in. "przestrzeganie terminów wykonywania obsług technicznych i okresowych na sprzęcie oraz ich wykonywanie". Wniósł w związku z tym o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przyznanie dodatku specjalnego z zastosowaniem mnożnika 0,65, przysługującego za pełnienie służby na stanowiskach uprawniających od 10 do 20 lat. Dodatkowo, w piśmie z 30 stycznia 2026 r., skarżący wskazał na praktykę [...] Bazy Lotnictwa Transportowego w K., gdzie podobny dodatek jest naliczany z uwzględnieniem dotychczasowego stażu służby, załączając zanonimizowaną decyzję z 2025 r. Decyzją Nr [...] z dnia 20 lutego 2026 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na wejście w życie z dniem 1 października 2025 r. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 września 2025 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1285). Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący spełnia warunki do przyznania dodatku z uwagi na zmieniony zakres obowiązków, z którym żołnierz zapoznał się w dniu 24 listopada 2025 r. W ocenie organu II instancji to właśnie data 24 listopada 2025 r. stanowiła prawidłową datę początkową do określenia wartości mnożnika, ponieważ tego dnia ustalono uprawnienia w oparciu o prace komisji powołanej rozkazem z dnia 05 listopada 2025 r. W konsekwencji organ uznał, że skarżący legitymuje się okresem służby na stanowiskach objętych prawem do dodatku krótszym niż 10 lat, co uzasadnia mnożnik 0,50. Organ II instancji odrzucił również argumentację dotyczącą odmiennej praktyki orzeczniczej w [...]. Bazie Lotnictwa Transportowego, podnosząc autonomię decyzyjną każdego dowódcy jednostki. W dniu 13 kwietnia 2026 roku działający w imieniu skarżącego r. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: . naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia na protokole komisji z 17 listopada 2025 r. pomimo braku wskazania podstawy prawnej oraz ignorując istotę stanowiska zajmowanego po 1 października 2025 r.; . naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. . brak podjęcia kroków w celu ustalenia prawidłowej daty początkowej pełnienia przez skarżącego służby na stanowiskach, o których mowa w § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 9 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał w sposób szczegółowy na przebieg służby skarżącego począwszy od 3 marca 2008 r. Wykazano, że skarżący zajmował kolejno stanowiska w pododdziałach technicznych, oznaczone cechą korpusu [...] i grupą [...]: . od 3 marca 2008 r. do 16 września 2012 r. – starszy mechanik - kierowca w zespole zabezpieczenia energetycznego i urządzeń hydraulicznych. . od 17 września 2012 r. do 1 maja 2016 r. – mechanik - kierowca w tożsamym zespole. . od 2 maja 2016 r. do 5 grudnia 2021 r. – podoficer w tożsamym zespole. . od 6 grudnia 2021 r. – podoficer. Pełnomocnik podniósł, że na wszystkich tych stanowiskach w zakresach obowiązków skarżącego figurował zapis o "przestrzeganiu terminów wykonywania obsług technicznych i okresowych na sprzęcie oraz ich wykonywaniu". Skarżący wywodził, że ustalone na nowo brzmienie § 13 ust. 1 rozporządzenia uzależnia wysokość mnożnika od stażu służby na określonych stanowiskach, a na dzień 1 października 2025 r. posiadał on wysługę wynoszącą 17 lat, 7 miesięcy i 13 dni służby w wymaganych warunkach, co uprawnia do mnożnika 0,65 i kwoty [...]zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 maja 2026 r., pełnomocnicy organu wnieśli o jej oddalenie w całości. Organ argumentował, że z dniem 1 października 2025 r. rozszerzono uprawnienia do otrzymywania dodatku na stanowiska naziemnej obsługi statków powietrznych (NOSP). Organ wywodził, na podstawie opinii Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 13 kwietnia 2026 r., że ze względu na brak w nowelizacji stosownych przepisów przejściowych regulujących kwestię zaliczania wcześniejszych okresów służby, niedopuszczalne jest zaliczanie okresów zajmowania stanowisk NOSP sprzed dnia 1 października 2025 r. do okresu uwzględnianego przy przyznawaniu dodatku. W ocenie organu, zasady te obowiązują jedynie na przyszłość (od wejścia w życie przepisów), czego dowodem jest odmienna praktyka legislacyjna przyjęta przez ustawodawcę w 2008 r., kiedy to przepisy przejściowe wprost pozwalały na takie zaliczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest w pełni uzasadniona i z tego względu zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie jest sam fakt przysługiwania skarżącemu dodatku specjalnego, co organy obu instancji zgodnie przyznały, lecz sposób ustalenia kwoty obliczeniowej, a ściślej – sposób rozumienia i obliczania "okresu pełnienia służby wojskowej na stanowiskach objętych prawem do dodatku", o którym mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2023 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 786 ze zm.). Zgodnie z § 4 pkt 3 ww. rozporządzenia w brzmieniu nadanym nowelizacją obowiązującą od 1 października 2025 r., żołnierze otrzymują dodatek z tytułu bezpośredniego obsługiwania wojskowych statków powietrznych albo sprzętu techniki w pododdziałach naziemnej obsługi statków powietrznych, który ma bezpośredni wpływ na instalacje wewnętrzne statków powietrznych. Wysokość tego dodatku precyzuje § 13 ust. 1 rozporządzenia, wprowadzając zróżnicowanie mnożników: 0,50 – jeżeli żołnierz pełni służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem do dodatku do 10 lat; 0,65 – jeżeli żołnierz pełni służbę na stanowiskach objętych prawem do dodatku od 10 do 20 lat. Definicję "stanowisk objętych prawem do dodatku" zawiera wprost § 13 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, są to stanowiska służbowe w pododdziałach technicznych jednostek wojskowych, w których dokonuje się obsługi wojskowych statków powietrznych, oznaczone w etatach jednostek wojskowych cechą korpusu osobowego sił powietrznych – [...], cechą grupy osobowej inżynieryjno-lotniczej – [...]. W ocenie organów faktu nabycia przez żołnierza prawa do pobierania dodatku specjalnego musi być wiązany z okresem posiadania statusu pełnienia służby na konkretnie zdefiniowanych stanowiskach służbowych. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdza, odwołując się do wewnętrznej opinii Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 13 kwietnia 2026 r., że brak przepisów przejściowych uniemożliwia uwzględnienie do stażu okresów sprzed 1 października 2025 r. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Po pierwsze, wykładnia językowa § 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca nakazuje ustalić mnożnik w oparciu o czas pełnienia służby na stanowiskach zdefiniowanych w ust. 3 (tj. w pododdziałach technicznych, obsługujących statki powietrzne, korpus [...], grupa [...]). Prawodawca nie posłużył się sformułowaniem "czas przez jaki żołnierz pobierał dodatek", lecz "jeżeli pełni służbę wojskową na stanowiskach objętych prawem". Wyrażenie "objętych prawem" to odniesienie systemowe do charakterystyki stanowiska opisanej w ust. 3, a nie do faktu historycznego wypłacania świadczenia żołnierzowi na podstawie uprzednio obowiązujących (i węższych w swym zakresie) przepisów. Ograniczenie interpretacyjne organu sprowadza się do niedozwolonej wykładni zawężającej (wykładni contra legem). Po drugie, stanowisko organu opiera się na błędnym rozumieniu konstytucyjnej zasady lex retro non agit (prawo nie działa wstecz) w kontekście tzw. retrospektywnego działania prawa. Zastosowanie nowych przepisów od 1 października 2025 r. polega na tym, że od tej daty przyznawane jest prawo do świadczenia finansowego w nowych realiach normatywnych. Ocena stażu pracy (służby) na stanowiskach określonego rodzaju jest oceną obiektywnego faktu (doświadczenia zawodowego żołnierza), który aktualizuje prawo do wyższego mnożnika obecnie. Brak przepisu przejściowego nakazującego zliczanie wstecz nie jest tu przeszkodą, ponieważ nie jest wymagane "wskrzeszanie" starych przepisów; wystarczy bezpośrednie zastosowanie przepisu nowego (§ 13 ust. 1), który posługuje się obiektywnym mierzalnym wskaźnikiem – czasem służby na określonym stanowisku. Po trzecie, organ wojskowy nie może wiązać rozstrzygnięć mających postać decyzji administracyjnej z wewnętrznymi okólnikami, wytycznymi czy opiniami prawnymi tworzonymi przez organy wewnętrzne (Departament Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej). Źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są przepisy powszechnie obowiązujące (Konstytucja, ustawy, rozporządzenia). Opinia prawna Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 13 kwietnia 2026 r. nie jest aktem normatywnym i nie może stanowić samodzielnej materialnoprawnej podstawy zawężania uprawnień żołnierza wynikających z rozporządzenia. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, doszło do naruszenia dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższymi normami, na organach administracji państwowej spoczywa bezwzględny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie, zarówno organ I, jak i organ II instancji, zignorowały całkowicie przedłożoną przez skarżącego i znajdującą odzwierciedlenie w aktach personalnych udokumentowaną ścieżkę zawodową. Z akt tych jednoznacznie wynika, na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego, że skarżący od 3 marca 2008 r. pełni zawodową służbę na stanowiskach w jednostkach oznaczonych cechą korpusu sił powietrznych – [...] i grupy osobowej inżynieryjno-lotniczej – [...]. Posiada udokumentowane doświadczenie jako starszy mechanik - kierowca, mechanik - kierowca oraz podoficer w zespole zabezpieczenia energetycznego i urządzeń hydraulicznych. W wyciągach z zakresu obowiązków dla wszystkich tych okresów (dokumentowanych wyciągami z rozkazów personalnych, m.in. Nr 106 z 28 sierpnia 2012 r., Nr 167 z 31 stycznia 2016 r., Nr 5 z 29 grudnia 2021 r. oraz Nr 186 z 19 listopada 2025 r.) niezmiennie wpisany był obowiązek: "przestrzegania terminów wykonywania obsług technicznych i okresowych na sprzęcie oraz ich wykonywanie". Działanie organu I instancji, który datę nabycia doświadczenia skarżącego ustalił w sposób całkowicie arbitralny na dzień 24 listopada 2025 r., tj. na moment zapoznania się ze zmienionym zakresem obowiązków i na podstawie "Zestawienia" stworzonego przez specjalną komisję w listopadzie 2025 r., nosi znamiona naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Zmiana zakresu obowiązków w dniu 19 listopada 2025 r., polegająca na dopisaniu punktu bezpośrednio cytującego nowe rozporządzenie ("wykonywanie bezpośrednio obsługiwania sprzętu techniki lotniczej, który ma bezpośredni wpływ na instalację wewnętrzną"), nie wykreowała u skarżącego nowego stanu faktycznego pracy, a jedynie dostosowała terminologię kadrową do znowelizowanych przepisów. Tymczasem z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż organy całkowicie zaniechały dokonania wyczerpującej oceny stanu faktycznego, a w szczególności zaniechały zbadania, czy przed formalną zmianą zakresu obowiązków w 2025 r. skarżący w rzeczywistości wykonywał już czynności w pododdziałach naziemnej obsługi statków powietrznych, mające bezpośredni wpływ na instalacje wewnętrzne statków powietrznych. Działanie organów ograniczyło się wyłącznie do mechanicznego zestawienia nowej daty nadania zakresu obowiązków (tj. 19 listopada 2025 r.) z treścią znowelizowanych przepisów. Fakt, iż dopiero w dokumencie z listopada 2025 r. wprost wpisano w obowiązki skarżącego sformułowanie kalkujące treść rozporządzenia (tj. "wykonywanie bezpośrednio obsługiwania sprzętu techniki lotniczej, który ma bezpośredni wpływ na instalację wewnętrzną statków powietrznych"), nie oznacza automatycznie, że przed tą datą skarżący takich czynności nie realizował. Obowiązkiem organu, wynikającym wprost z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., było zbadanie materialnej, a nie tylko formalnej treści obowiązków realizowanych przez żołnierza na stanowiskach zajmowanych od 2008 r. Organ winien był przeprowadzić subsumpcję i ocenić, czy dotychczasowe zadania skarżącego polegające na "przestrzeganiu terminów wykonywania obsług technicznych i okresowych na sprzęcie oraz ich wykonywaniu" w Zespole Zabezpieczenia Energetycznego i Urządzeń Hydraulicznych, w istocie sprowadzały się do obsługi sprzętu techniki lotniczej mającej bezpośredni wpływ na instalacje wewnętrzne statków powietrznych. Brak poczynienia tych kluczowych dla sprawy ustaleń przesądza o tym, że zaskarżone decyzje zostały wydane przedwcześnie. Co więcej, Sąd zauważa całkowity brak logiki i wewnętrzną sprzeczność w stanowisku organów obu instancji. Organ odwoławczy w decyzji Nr [...] uargumentował początek naliczania stażu do dodatku od dnia 24 listopada 2025 r. na podstawie podpisu żołnierza pod dokumentem wygenerowanym przez organy wewnętrzne w trybie administracyjnym. Tymczasem w odpowiedzi na skargę z dnia 11 maja 2026 r., pełnomocnicy organu podnoszą argumentację opartą na wytycznych Ministerstwa Obrony Narodowej, twierdząc, że zaliczanie jakiegokolwiek okresu pełnienia służby przed dniem wejścia w życie przepisów (1 października 2025 r.) jest niedopuszczalne ze względu na brak norm przejściowych. Takie zróżnicowanie dat (24 listopada 2025 r. w decyzji oraz 01 października 2025 r. w pismach procesowych) dobitnie wskazuje na instrumentalne podejście organu do ustalania faktów i potwierdza, że organy nie rozpoznały wyczerpująco sprawy. Podsumowując, ocena prawna wyrażona przez organ odwoławczy, w ramach której przyjęto, iż staż służby uprawniający do wyższego mnożnika dla żołnierza wykonującego obowiązki na stanowiskach naziemnej obsługi statków powietrznych (NOSP) w rozumieniu § 4 pkt 3 rozporządzenia z 9 stycznia 2023 r., biegnie najwcześniej od 1 października 2025 r. (lub jeszcze później), jest przedwczesna i nie została poprzedzona oceną, czy skarżący pełnił tego typu służbę wcześniej, a więc przed wejściem w życie nowelizacji. Z tego też względu Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Nr [...] organu II instancji, jak i decyzja organu I instancji, dotknięte są kwalifikowanymi wadami prawnymi podlegającymi eliminacji z obrotu prawnego. Rozpatrując sprawę ponownie, Dowódca [...]. Bazy Lotnictwa Transportowego obowiązany będzie przyjąć ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 497;- zł składa się opłata skarbowa z tytułu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, w osobie radcy prawnego, w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118).