II SA/Po 426/19

Dnia 24 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2019 roku sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz Miasta i Gminy [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmówił [...] (dalej: skarżącemu) przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] września 2018 r., zwrócił się do organu o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika [...] na podstawie art. 122 ustawy Prawo oświatowe. W związku z wszczęciem przez organ postępowania wyjaśniającego pismem z dnia [...] października 2018 został on zawiadomiony o wydłużeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, a nowy termin wyznaczono na dzień [...] listopada 2018 r. Mimo wyznaczenia przez organ nowego terminu do wydania decyzji administracyjnej żadna decyzja w tym czasie nie została wydana ani doręczona wnioskodawcy. Co więcej, nawet miesiąc po jego upływie skarżącemu nadal nie doręczono żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez niego wniosku. Z uwagi na zwłokę organu skarżący na początku grudnia 2018 r. skontaktował się telefonicznie z biurem Burmistrza Miasta i Gminy [...] celem ustalenia stanu sprawy i przewidywanego terminu jej załatwienia. Od pracownika organu uzyskał informację, że w związku z faktem objęcia urzędu przez nowego Burmistrza i związanymi z tym komplikacjami organizacyjnymi wynikły spore opóźnienia w pracy pracowników organu, a w szczególności Burmistrza. Wskazano mu wówczas, że decyzja w przedmiocie jego wniosku nie została jeszcze wydana. Skarżący wyjaśnił, że ze względu na planowany wyjazd zagraniczny w dniach od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. zależało mu na wyjaśnieniu przedmiotowej kwestii, a szczególności na uzyskaniu informacji o planowanej dacie wydania decyzji - aby w razie niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia miał możliwość złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Pracownik organu nie potrafił jednak określić planowanego terminu wydania decyzji, organ nie informował też wnioskodawcy do kiedy wydłużył termin załatwienia jego sprawy. Skarżący wskazał również, że ze względu na wykonywaną przez wnioskodawcę działalność gospodarczą i liczne obowiązki służbowe rzadko przebywa w domu w godzinach, w których następuje doręczanie korespondencji przez listonosza. Z tych względów bardzo często (z reguły 2 razy w tygodniu) odwiedza placówkę pocztową celem odbioru korespondencji, i to nawet wtedy gdy nie ma dla niego żadnego awiza. Niejednokrotnie zdarzały się bowiem sytuacje, że oczekiwała na niego korespondencja mimo braku jakiegokolwiek awiza w skrzynce pocztowej. Mając na względzie zbliżający się wyjazd, skarżący wskazał, że aż do dnia wyjazdu, codziennie weryfikował stan skrzynki pocztowej i odbierał korespondencję. W dniu [...] grudnia 2018 r., skarżący udał się po raz ostatni do placówki pocztowej celem odbioru wszelkiej ewentualnej korespondencji. Pośród odebranej korespondencji nie było jednak decyzji organu, a pracownik poczty zapewnił, że cała poczta została odebrana i nie ma żadnej innej. Od [...] do [...] grudnia 2018 r. żadne zawiadomienie nie zostało pozostawione ani w drzwiach mieszkania ani w skrzynce pocztowej. W okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. skarżący przebywał poza granicami Polski, na potwierdzenie czego przedłożył kopię wizy. Tymczasem organ uznał doręczenie decyzji za dokonane w dniu [...] grudnia 2018 r., w trybie podwójnego awiza. Oznacza to, że pierwsze awizo powinno zostać umieszczone w skrzynce pocztowej wnioskodawcy jeszcze w dniu [...] grudnia 2018 roku - zatem nie tylko przed datą wyjazdu zagranicznego, ale także przed dniem wizyty skarżącego na poczcie, która miała miejsce w dniu [...] grudnia 2018 r. Z nieznanych przyczyn wnioskodawca nie otrzymał jednak w czasie wizyty na poczcie korespondencji od organu (mimo że odbierał w tym dniu inną korespondencję), a pracownik zapewnił, że żadnej innej korespondencji do odbioru nie ma. Tym samym wnioskodawca nie miał żadnej szansy na odebranie korespondencji i na dowiedzenie się o wydanej decyzji. Skarżący wskazał, że po powrocie z wyjazdu ponownie udał się na pocztę celem odbioru korespondencji, jednak żadnej przesyłki od organu nie było. W dniu [...] stycznia 2019 r. skontaktował się z Urzędem Gminy [...] i wtedy dowiedział się, iż decyzja został wydana w grudniu 2018 r. i wróciła jako niepodjęta w terminie, a organ uznał ją za doręczoną wnioskodawcy z dniem [...] grudnia 2018 r. Celem uprawdopodobnienia wyżej przywołanych okoliczności dotyczących wizyty na poczcie w dniu [...] grudnia 2018 r., skarżący wniósł o zwrócenie się przez organ do Urzędu Pocztowego w [...], adres: ul. [...], [...] o podanie czy w dniu [...] grudnia 2018 r. skarżący odbierał w placówce pocztowej jakąkolwiek korespondencję. Potwierdzenie tej okoliczności pozwoli na ustalenie, że skarżący nie miał szansy zapoznać się z decyzją organu i jej zaskarżyć w terminie nie wskutek własnego zaniedbania, ale z powodu nieprawidłowych działań urzędu pocztowego. Pracownik poczty winien był bowiem wydać skarżącemu w dniu [...] grudnia 2018 roku całą skierowaną do niego korespondencję, a nie jedynie jej część. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że dochował on staranności w toku postępowania administracyjnego - po przekroczeniu przez organ Gminy [...] terminu do wydania decyzji o blisko miesiąc próbował sam ustalić stan sprawy i możliwy termin wydania decyzji. Następnie zadbał również o odbiór korespondencji przed wyjazdem, jednakże, jak się okazało wobec wadliwego działania Poczty Polskiej, nie została mu doręczona przesyłka od organu Gminy [...]. Z tych względów przywrócenie terminu jest w pełni uzasadnione. Skarżący zaznaczył również, że wniosek o przywrócenie terminu składa z ostrożności procesowej, albowiem wobec wadliwego doręczenia przesyłki, termin do jej zaskarżenia powinien być liczony dopiero od dnia [...] stycznia 2018 r., tj. od dnia kiedy skarżący dowiedział się o wydanej decyzji na skutek kontaktu telefonicznego z organem. Skarżący wyjaśnił, że zachowany jest siedmiodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, gdyż dowiedział się o wydanej decyzji w dniu [...] stycznia 2019 r. i wskazał, że w załączeniu złożył odwołanie od decyzji organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jak wynika z akt sprawy (oznaczonych "nr [...]" - koperta oraz zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji) w dniu [...] grudnia 2018 r. podjęta została pierwsza próba doręczenia skarżącemu decyzji. W dniu [...] grudnia 2018 r. w wyniku niepodjęcia jej z siedziby operatora pocztowego została ona zwrócona do nadawcy. W ocenie Kolegium, skoro strona odwołująca twierdzi, iż żadne awizo nie zostało pozostawione przez pracownika operatora pocztowego - to należało wszcząć postępowanie reklamacyjne. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych oraz doktryną ugruntowany jest pogląd, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe jej zastosowanie, jeżeli strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa. Zdaniem organu, nie sposób przychylić się do argumentacji strony odwołującej i uznać, że w niniejszej sprawie przekroczenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nastąpiło z winy operatora pocztowego (poprzez niepowiadomienie strony o nieodebranej korespondencji). Skarżący, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na nieuwzględnieniu wniosku o przywrócenie terminu z dnia [...] stycznia 2018 r., pomimo uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2018 r. nastąpiło bez winy skarżącego. W oparciu o powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przywołanego przepisu wynika, że przywrócenie terminu następuje tylko na wniosek strony i w przypadku, gdy terminowi temu uchybiono. Przedmiotem badania organu jest w takim wypadku zachowanie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz to, czy zainteresowany uprawdopodobnił, że niezachowanie terminu do dokonania czynności w postępowaniu było wynikiem jego niezawinionego zachowania (art. 58 § 2 k.p.a.). O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (strona w żaden dostępny sposób nie mogła usunąć przeszkody). Argumentacja przedstawiona przez skarżącego w złożonym wniosku o przywrócenie terminu sprowadza się do twierdzenia, że skarżący nie miał wiedzy o wydaniu decyzji oraz przytoczenia okoliczności, które mają uprawdopodobniać, że nastąpiło to bez winy skarżącego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania. W ocenie Sądu rozważania poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczące oceny merytorycznych podstaw przywrócenia terminu są bezprzedmiotowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że badanie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego organ odwoławczy, do którego wpłynął wniosek w tym przedmiocie, powinien rozpocząć od ustalenia, czy żądanie (prośba) odnosi się do aktu, który został stronie prawidłowo doręczony. Ustalenie to determinuje bowiem zasadniczo dopuszczalność rozważenia, czy strona ponosi winę w uchybieniu terminu, skoro brak możliwości stwierdzenia, że termin rozpoczął i zakończył swój bieg czyni całkowicie bezprzedmiotowym kwestię tego, czy strona nie dochowała go w sposób zawiniony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 194/19, LEX nr 2682482). Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe wtedy, gdy decyzja została prawidłowo (skutecznie) doręczona. Jeżeli prawidłowe (skuteczne) jej doręczenie nie nastąpiło, przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania nie jest możliwe, ponieważ termin ten nie rozpoczął jeszcze biegu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt: I GSK 1126/18, LEX nr 2636672). W rozpoznawanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, badając kwestię prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji, wskazało że jak wynika z akt sprawy (karta "nr [...]" - koperta oraz zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji) w dniu [...] grudnia 2018 r. podjęta została pierwsza próba doręczenia powyższej decyzji. W dniu [...] grudnia 2018 r. w wyniku niepodjęcia jej z siedziby operatora pocztowego została ona zwrócona do nadawcy. Rozważania te są niewystarczające. W aktach administracyjnych, na karcie nr [...], do której odwołuje się Kolegium, znajduje się koperta zaadresowana do skarżącego. Nie może ona jednak zostać uznana za dowód tego, że sformalizowana procedura doręczenia decyzji została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Koperta ta budzi wątpliwości Sądu przede wszystkim z tej przyczyny, że brak jest na niej jednoznacznej informacji o pozostawieniu skarżącemu informacji o przesyłce. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Koperta zawarta w aktach sprawy nie posiada jednak adnotacji, które pozwoliłyby stwierdzić kiedy i z jakiej przyczyny pozostawiono skarżącemu zawiadomienie o oczekującej na niego korespondencji. O ile bowiem nakreślenie przez doręczyciela daty 13.12.18 prawdopodobnie stanowiło informację o pozostawieniu skarżącemu pierwszego awiza, o tyle brak jest jakiejkolwiek informacji o pozostawieniu drugiego zawiadomienia. Brak jest także informacji gdzie awizo miało być pozostawione. Już więc z tych przyczyn, nie sposób podejmować się oceny treści złożonego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, dla skuteczności doręczenia niezbędne jest stwierdzenie, że zwrotne potwierdzenie odbioru zostało prawidłowo wypełnione i nie budzi wątpliwości. Z uwagi na doniosłe skutki procesowe, jakie wiążą się dla strony z zastosowaniem trybu doręczeń przesyłek pochodzących od organów, szczególnie rygorystycznie należy przestrzegać procedury wymienionej w art. 44 k.p.a. Oba zawiadomienia adresata o pozostawaniu pisma w placówce pocztowej powinny być potwierdzone wyraźnymi, niebudzącymi żadnych wątpliwości, adnotacjami doręczyciela, że powiadomił adresata o przesyłce (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Wr 73/19, LEX nr 2655835). Dodatkowo, zwrócić również należy uwagę, że wskazana koperta, jako nadawcę tej korespondencji podaje: Gminny Zespół Ekonomiczono-Administracyjny Szkół w [...]. Decyzja, od której skarżący wniósł odwołanie została natomiast wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Powyższe również budzi wątpliwości Sądu. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że w aktach sprawy przekazanych do Sądu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze brak jest dokumentu, na podstawie którego można było stwierdzić, że decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona skarżącemu w drodze tzw. doręczenia zastępczego, a tym samym, że weszła do obiegu prawnego na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu, nie ma więc podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie przywrócenie terminu do złożenia odwołania, gdyż nie sposób, na podstawie opisanej koperty stwierdzić, by skarżący terminowi uchybił. Wobec więc naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).