II SA/Po 510/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi U. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I.uchyla zaskarżoną decyzję, II.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Okoliczności sprawy udokumentowane w aktach kształtują się następująco. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] zatwierdził podział nieruchomości gruntowej nr [...], o pow. 1.5991 ha położonej w obrębie "[...]" w [...], stanowiącej własność U. I., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], na działki nr [...] i nr [...]. W dniu [...] maja 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości wyżej wskazanej nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Rzeczoznawca majątkowy S. J. sporządził w dniu [...] czerwca 2018 r. operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej (k. 7 – 40 akt administracyjnych). Biegły oszacował, że wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej według stanu przed podziałem geodezyjnym wyniosła [...] zł, a po podziale [...] zł. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, która to decyzja została uchylona na skutek odwołania pełnomocnika decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Po ponownym rozpoznaniu pełnomocnik U. I. w kolejnych pismach wnosił zastrzeżenia do wyceny sporządzonej przez biegłego, do których biegły ustosunkowywał się w pisemnych wyjaśnieniach. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] Burmistrz Miasta [...] (zwanego dalej Burmistrzem) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł na rzecz Gminy Miejskiej [...], w związku ze wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału. Burmistrz dokonał oceny formalnej operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości uznając, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazał, że operat zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego. Wycena, zdaniem Burmistrza, stanowi podstawę do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono, że na skutek dokonanego podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, w związku z czym wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, jest uzasadnione. Następnie powołując się na przepis art. 98 a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz na uchwałę Nr [...] w dniu [...] lutego 2012 r. Rady Miejskiej [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wskazał, że skoro opłatę adiacencką oblicza się jako 30 % różnicy wartości nieruchomości między jej wartością przed podziałem a wartością po podziale to na skutek dokonanego podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości w wysokości [...] zł. Odwołanie od ww. decyzji wniósł pełnomocnik U. I. zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 695 z późn. zm. zwanej dalej Kpa poprzez nieprzesłuchanie zainteresowanych w sprawie, w tym w szczególności U. I., która miała do przekazania istotne informacje, a spowodowało to niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych oraz wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz poprzez niewłaściwą ocenę sporządzonej na potrzeby postępowania opinii biegłego rzeczoznawcy powołanego w celu ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, tj. przede wszystkim faktu, że na skutek podziału nieruchomości utraci ona znacznie swoją wartość poprzez to, że nie będzie mogła być zabudowana z uwagi na znajdujące się na niej sieci gazowe oraz nieustosunkowywanie się biegłego do zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę. Zarzucono również naruszenie art. 8, 11 i art. 107 § 3 Kpa poprzez całkowicie niezrozumiałe sformułowanie uzasadnienia decyzji oraz naruszenie zasad praworządności i legalizmu. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek dokonania jej podziału. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika strony, związanych z oceną prawidłowości wyceny nieruchomości wskazał, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Kolegium pouczyło, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na mocy art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020 r. poz. 1990 t.j. zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami). Organ zaznaczył, że nie ma obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Kolegium wskazało, że rzeczoznawca wyczerpująco ustosunkował się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji. Ponadto organ stwierdził, iż wykonany przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2018 roku zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i stanowiła podstawę do podwyższenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych powodów Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła U. I. wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej pomimo, że organ nie dysponował wystarczającymi informacjami dla prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z ww. przepisów oraz naruszenie art. 7a Kpa poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony poprzez całkowity brak współdziałania organów w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, a w szczególności znajdującej się w aktach sprawy opinii, która pomimo składanych zastrzeżeń przez pełnomocnika nie zawierała wskazania informacji, o które kilkukrotnie wnosił pełnomocnik. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej zostało podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 roku poz. 137 ) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sadowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 – dalej w skrócie: "u.g.n.") właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wysokość opłaty może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). W myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, z tym jednakże zastrzeżeniem, że w dniu stworzenia warunków powinna obowiązywać uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako procent różnicy między wartością nieruchomości przed podłączeniem do poszczególnych urządzeń a jej wartością po ich wybudowaniu. Do kwotowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową opłaty określoną w uchwale w jej brzmieniu z daty stworzenia warunków do podłączenia. Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 146 ust. 1a u.g.n. określa, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dla kontroli niniejszej sprawy najistotniejsze znaczenie ma kwestia ważności operatu szacunkowego na podstawie którego określono wzrost wartości nieruchomości po podziale. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa wart. 154. W myśl natomiast art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jednocześnie art. 156 ust. 5 wskazuje, że przepisy art. 156 ust. 3 i ust. 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. Odnosząc powyższe przepisy do niniejszej sprawy wskazać należy, iż operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] czerwca 2018 r. Ustawowy termin wykorzystania operatu do celu, dla którego został sporządzony, upłynął zatem w dniu [...] czerwca 2019 r. Istotne jest przy tym to, że operat szacunkowy nie został uzupełniony o klauzulę aktualizacyjną, o której mowa wart. 156 ust. 4 u.g.n. Biegły nie umieścił na ww. operacie stosownej klauzuli z której wynikałoby, iż potwierdził jego aktualność. Nie uczynił tego również w kolejnych pismach stanowiących odpowiedzi na zarzuty pełnomocnika skarżącej. W związku z powyższym zarówno decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2020 r. jak i organu odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. zostały wydane po upływie okresu, w ciągu którego operat szacunkowy mógł być wykorzystany jako dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości (art. 7 w zw. z art. 156 ust. 1 i ust. 3 i 4 u.g.n.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że termin 12 miesięcy dotyczy wyłącznie organów administracyjnych w tym organu II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2020 r. II FSK 1943/18, Lex nr 3096288, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, LEX nr 2240989; 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1058/11, LEX Nr 1234113; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1371/09, LEX nr 744987, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020 r. II SA/Po 1092/19, Lex nr 303280). Mając powyższe na względzie kwestia zarzutów skarżącej podniesionych w skardze nie może podlegać ocenie Sądu na obecnym etapie. Reasumując zatem, ze względu na upływ ważności operatu szacunkowego należało uchylić decyzję organu II instancji, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Organ odwoławczy bowiem po ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z przepisem art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. zwanej dalej Kpa), przeprowadzi z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o ważny operat szacunkowy. Brak ten może bowiem zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego, a zakres przeprowadzenia w tym przypadku postępowania dowodowego nie będzie przekraczał granic określonych w art. 136 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyjaśni, czy możliwe jest uzyskanie klauzuli aktualizacyjnej w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. w stosunku do operatu szacunkowego z [...] czerwca 2018 r. i wyda stosowne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie. Na marginesie wskazać również należy, że ani decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości ani operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2018 r. nie zawierają stosownej mapy obrazującej przedmiotową nieruchomość, o co także należałoby uzupełnić materiał dowodowy w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji w oparciu o art. 136 § 1 Kpa będzie wystarczającym w sprawie wobec czego nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dopiero bowiem, gdyby prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okazało się niewystarczające, należałoby uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2020 r. II OSK 2453/20, Lex nr 3075076). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2, na które złożyły się wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 pkt ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015 r. Nr 1800 z późn. zm.) w kwocie [...]zł. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.