II SA/Po 512/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 26 sierpnia 2014 r. nr LXX/914/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu 3RM na działkach 113 i 114, obręb Chyby, gmina Tarnowo Podgórne, z wyłączeniem ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla wyżej wymienionego terenu od strony ul. Kasztanowej oznaczonej symbolem 3KDG; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. K. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 26 sierpnia 2014 r. nr LXX/914/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Chybach pomiędzy ulicą Szamotulską i Jeziorem Kierskim oraz w Baranowie w rejonie ulic: Kasztanowej i Wierzbowej – część A (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2014 r. poz. 4946, dalej: m.p.z.p. lub plan) w części dotyczącej załącznika graficznego, tj. wyznaczenia linii zabudowy dla terenu 3RM w sposób, który w granicach obszaru wyznaczonego tą linią pomija się działkę nr ew. 115/1 obręb Chyby, gm. Tarnowo Podgórne, której skarżąca jest właścicielką, poprzez wyznaczenie tej linii na działkach nr ew. 113 i 114 od strony działki nr ew. 115/1, co w konsekwencji uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie, tj. powoduje brak możliwości zlokalizowania na niej zabudowy zagrodowej. Zaskarżona uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Gminy Tarnowo Podgórne (dalej: Rada) dnia 8 grudnia 2009 r. podjęła uchwałę nr LX/596/2009 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Chybach pomiędzy ulicą Szamotulską i jeziorem Kierskim oraz w Baranowie w rejonie ulic: Kasztanowej i Wierzbowej. W oparciu o tę uchwałę Wójt Gminy Tarnowo Podgórne (dalej: Wójt) przeprowadził postępowanie planistyczne w tym zakresie. Na sesji w dniu 29 października 2013 r. Rada podjęła uchwałę nr LV/700/213 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Chybach pomiędzy ulicą Szamotulską i Jeziorem Kierskim oraz w Baranowie w rejonie ulic: Kasztanowej i Wierzbowej – część A. Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda) rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 grudnia 2013 r. stwierdził nieważność tej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa. Wójt ponowił postępowanie planistycznej i na sesji w dniu 26 sierpnia 2014 r. Rada podjęła uchwałę, w której przyjęto m.p.z.p. Zgodnie z § 31 m.p.z.p., plan miejscowy wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, tj. faktycznie 25 października 2014 r. Plan ten nie był przedmiotem postępowania nadzorczego, ani postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z 2 kwietnia 2026 r. J. K. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa w zakresie § 9 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. w związku z załącznikiem graficznym, w którym wyznaczono linię zabudowy dla terenu 3RM w sposób, w jaki w granicach obszaru wyznaczonego tą linią, pomija się działkę nr ew. 115/1 przez wyznaczenie tej linii na działkach nr ew. 113 i 114 od strony działki nr ew. 115/1, co w konsekwencji uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie, tj. powoduje brak możliwości zlokalizowania na niej zabudowy zagrodowej. Rada nie udzieliła odpowiedzi wezwanie. Pismem z 15 maja 2026 r. J. K. wniosła do tutejszego Sądu skargę na przedmiotową uchwałę w sprawie planu, kwestionując ją w część dotyczącej załącznika graficznego (jak wskazano na wstępie). Wniosła o stwierdzenia nieważności m.p.z.p. w zakresie załącznika nr 1 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 3RM w zakresie, w jakim załącznik ten ustala linie zabudowy na terenie 3RM z wyjątkiem linii zabudowy wzdłuż ul. Kasztanowej (3KDG). Wniosła też o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła Radzie naruszenia: 1) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez całkowite wykluczenie możliwości zabudowy nieruchomości pomimo pozornego przeznaczenia jej w m.p.z.p. pod zabudowę zagrodową, co stanowiło nieuprawnione i nieproporcjonalne w stosunku do celów zarówno m.p.z.p. jak i u.p.z.p. naruszenie istotny prawa własności skarżącej i związanego z nim prawa do zabudowy w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy oraz prowadzącym do nierównego traktowania obywateli; 2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1567, dalej: r.w.z.p.) poprzez brak określenia linii zabudowy na nieruchomości w ramach terenu 3RM, skutkujący wewnętrzną niespójnością ustaleń m.p.z.p. i faktycznym pozbawieniem możliwości realizacji zabudowy zagrodowej pomimo formalnego przeznaczenia nieruchomości pod taką zabudowę, podczas gdy część graficzna planu miejscowego stanowi integralny załącznik do uchwały i powinna pozostawać spójna z częścią tekstową planu; 3) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uch niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie m.p.z.p. z naruszeniem ustaleń gminnego Studium (uchwała nr XII/134/2011 z dnia 21 czerwca 2011 r., dalej: Studium) polegającym na wyłączeniu możliwości realizacji zabudowy siedliskowej na nieruchomości, podczas gdy zgodnie ze Studium teren ten znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem RPM, dla którego przewidziano rozwój funkcji rolniczej z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy siedliskowej. W motywach skargi wyjaśniono, że kwestię ulokowania linii zabudowy "pozostawiono" załącznikowi graficznemu do m.p.z.p. Ten zaś ustanawia linię zabudowy dla działek nr 113 i 114, a dla działki skarżącej nie wyznaczono jej w ogóle. To oznacza, że zabudowa zagrodowa, dopuszczona teoretycznie, jest niemożliwa do zrealizowania. Skarżąca zrekonstruowała swój interes prawny, który jej zdaniem, został naruszony przez uchwalenie m.p.z.p., gdyż uniemożliwia jej korzystanie z nieruchomości, a więc z jej własności. Prawo własności jest przedmiotem prawnej ochrony, a więc istnieje wyraźna legitymacja do wniesienia skargi. Następnie skarżąca wyjaśniła, że przed złożeniem skargi wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Między wezwaniem a wniesieniem skargi odbyły się dwie sesje Rady, lecz Rada nie uczyniła tego zagadnienia przedmiotem obrad. Jej wezwanie okazało się zatem nieskuteczne, a więc uprawniona była do wniesienia skargi na m.p.z.p. Skarżąca nie zakwestionowała reguł postępowania planistycznego, lecz podniosła zarzuty związane z zasadami sporządzania planu. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. odsyła do linii zabudowy ustanowionej w załączniku graficznym. Ten załącznik nie ustanawia linii na działce skarżącej, co jest wadliwe. Jej zdaniem nie da się zabudować jej działki, pomimo dopuszczenia ulokowania na niej zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej. Odwołała się do wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 279/25 w sprawie odmowy udzielenia jej pozwolenia na budowę. Wyjaśniła, że organy administracji architektoniczno-budowlanej odmówiły jej pozwolenia na budowę, ponieważ jej działka zlokalizowana jest poza liniami zabudowy. Podała, że już na etapie procedury planistycznej sygnalizowała to zagadnienie Wójtowi, lecz ten nie przychylił się do jej argumentacji. Zdaniem skarżącej, skoro dla terenu 3RM, na który składają się trzy działki, dla dwóch wyznaczono linię zabudowy, a dla jej działki tej linii nie wyznaczono, doszło do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej skarżącej. Tego rozwiązania Rada nie wytłumaczyła. Tymczasem linia zabudowy ma bardzo istotne znaczenie praktyczne – kwestia bezpieczeństwa odnośnie do odległości do jezdni, ale także kształtuje przyszłą powierzchnię biologicznie czynną. Zdaniem skarżącej uregulowanie w zaskarżonym m.p.z.p. jest wewnętrznie sprzeczne. Plan w części tekstowej "pozwala" na zabudowę zagrodową, podczas gdy w części graficznej uniemożliwia to. Jednocześnie gminne Studium pozwala na zabudowę. Zachodzi zatem oczywista sprzeczność z prawem. W odpowiedzi Rada, reprezentowana przez Wójta, wniosła o oddalenie skargi. Podniesiono, że teren 3RM odnosi się nie tylko do działki skarżącej, czy nawet poszczególnych działek z osobna, ale dla całego terenu, a więc zespołu działek. Przyjęta metodyka działania ma na celu kształtowanie ładu przestrzennego. Odrzucono argument, jakoby m.p.z.p. w obecnym kształcie wyłączał możliwość zabudowy. Poza tym nie każda działka objęta planem musi być zabudowana, szczególnie gdy teren zabudowy zagrodowej nie musi posiadać zabudowy w ramach siedliska. Taka działka może pełnić funkcję związaną bezpośrednio z rolą. Ponadto działka nr 115/1 to teren okresowo podmokłych łąk, który nie jest predystynowany do zabudowy. Nie zgodzono się z zarzutem niezgodności planu ze Studium. Studium gminne dopuszcza, aby na tym terenie wprowadzić zabudowę siedliskową. Nie oznacza to, że Rada musiała urzeczywistnić taki przepis. Na rozprawie sądowej w dniu 21 sierpnia 2026 r. stawiły się – skarżąca i jej pełnomocnik w osobie r. L.. Pełnomocnik skarżącej podtrzymała stanowisko zawarte w skardze wskazując, że rzędne terenu działki skarżącej są podobne jak terenu 18MN przed zabudową. Wskazała, że warunki gruntowe, do których odwołuje się organ w odpowiedzi na skargę nie powinny być przedmiotem analizy na etapie uchwalania planu. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej uzupełnienia zabudowy pełnomocnik skarżącej wskazała, że organ całkowicie pominął okoliczność własności poszczególnych działek znajdujących się na tym terenie, co wprowadziło wyłącznie pozorną możliwość zabudowy nieruchomości skarżącej. Podkreśliła, że na terenie jednostki 3RM tylko działki 113 i 114 mają możliwość zabudowy, co w konsekwencji ze względu na zapisy planu powoduje, że faktycznie działki z terenu 3RM nie mają możliwości zabudowy. Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej podała, że wyeliminowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach nr 113 i 114umożliwi zabudowę nieruchomości skarżącej, gdyż nie będą tej nieruchomości dotyczyć zapisy wprowadzające dopuszczalność zabudowy nieruchomości w odległości 20 m. Ponadto pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że modyfikuje żądania skargi w ten sposób, że zaskarża miejscowy plan w całości. Skarżąca podtrzymała stanowisko skargi dodatkowo zaznaczając, że wszyscy sąsiedzi uzyskali możliwość zabudowy, a tylko ona została tej możliwości pozbawiona. Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej wskazała, że Rada ma możliwość wprowadzenia linii zabudowy od zbiornika wodnego, jednakże na gruncie niniejszej sprawy w żaden sposób nie uzasadniła takiej możliwości. Sąd zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśni, dlaczego przyjął, iż skargę w niniejszej sprawie wniesiono w terminie, z zachowaniem obowiązującego dla planu uchwalonego w 2014 r. trybu poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z racji na okoliczność, że przedmiotowy plan został uchwalony w 2014 r., w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy procesowe obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. Tego dnia weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca), która m.in. treść art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej określił, że art. 52 i art. 53 P.p.s.a., jak również przepisy u.s.g. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1624/18, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem zaskarżona uchwała została podjęta w 2014 r. zastosowanie w niniejszej sprawie znalazły przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. sprzed nowelizacji obowiązującej od 1 czerwca 2017 r. Obowiązkiem skarżącej było zatem poprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., a skargę należało wnieść w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., tj. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dnia 2 kwietnia 2026 r. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa w zakresie § 9 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. w związku z załącznikiem graficznym, w którym wyznaczono linię zabudowy dla terenu 3RM w sposób, w jaki w granicach obszaru wyznaczonego tą linią, pomija się działkę nr ew. 115/1 przez wyznaczenie tej linii na działkach nr ew. 113 i 114 od strony działki nr ew. 115/1, co w konsekwencji uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie, tj. powoduje brak możliwości zlokalizowania na niej zabudowy zagrodowej. Skoro Rada nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżącej, należy uznać, że skarżąca zachowała 60-dniowy termin do wniesienia skargi, wnosząc skargę dnia 15 maja 2026 r. Dalej wskazać należy, iż stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji) uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje temu, kto wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą. Skarżąca wykazała, iż posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Jest bowiem właścicielką działki nr 115/1 obręb Chyby, gm. Tarnowo Podgórne, położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem. Zapisy planu odnośnie jej działki naruszają – jak podniosła i wyjaśniła – jej interes prawny w ten sposób, że pomimo ustalenia przeznaczenia terenu pod zabudowę siedliskową, z powodu wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy na działkach sąsiednich (nr 113 i 114) i niewyznaczenia takich linii na działce skarżącej, jej działka jest niemożliwa do zabudowania. Uznać należy więc, że skoro J. K. przysługuje prawo własności nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym planem, a ustalenia tego planu określają w sposób wiążący przeznaczenie jej nieruchomości, a w konsekwencji m.in. utratę prawa do określonych sposobów jej zagospodarowania i zabudowy, to wystarczy to do uznania, że interes prawny skarżącej został naruszony. Jak przyjmuje się bowiem w judykaturze naruszenie tego interesu zachodzi bowiem wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, publ.: jak wyżej). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wprawdzie norma prawa materialnego, lecz interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1981/09, publ.: j.w.). Jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości to już to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyroki NSA z 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1391/09, z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 12931/09 – publ.: j.w.). Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w nie, poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ustalenia planu miejscowego pozostają przy tym w bezpośrednim związku ze sposobem wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi zarówno przez art. 140 K.c., jak i art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Dodać należy, że w kontekście samej dopuszczalności skargi nie jest istotny zakres naruszenia interesu prawnego i wymiernych efektów tego naruszenia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga bowiem zmiana w sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości skarżącej. Ta zaś – jak Sąd wyżej wskazał – nastąpiła. Przechodząc dalej zważyć należy, iż stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli co do aktów prawa miejscowego, a takim jest plan miejscowy (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), jest zbadanie, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11 września 2008 r., sygn. II OSK 215/08; z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08; z 09 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 3083/13 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r., sygn. IV SA/Po 1189/18 – publ.: jak wyżej; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 134 i n.). Dodać należy, że sądowa kontrola legalności działania organów administracji publicznej sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie podniesionym w skardze. W ocenie Sąd Rada Gminy dopuściła się naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wykluczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej (nr 115/1), pomimo pozornego przeznaczenia jej w planie pod zabudowę zagrodową, co stanowiło nieuprawnione i nieproporcjonalne w stosunku do celów tak planu, jak i u.p.z.p. naruszenie istoty prawa własności skarżącej i związanego z nim prawa do zabudowy, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy oraz prowadzącym do nierównego traktowania obywateli. Wyjaśnić należy, że zaskarżona uchwała obejmuje nieruchomość skarżącej - działkę nr 115/1, obręb Chyby, gmina Tarnowo Podgórne. Skarżąca wzięła udział w procedurze planistycznej. Jak wynika z akt planistycznych jej uwagi (dot. wprowadzenia korekty przebiegu linii zabudowy na obszarze 3RM) nie zostały uwzględnione. Odmowę uwzględnienia uwag uzasadniono niekorzystnymi warunkami posadowienia zabudowy na nieruchomości, bez szczegółowego wyjaśnienia zagadnienia. Jak wynika z części graficznej m.p.z.p. działka skarżącej zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 3RM. Wedle § 3 ust. 1 pkt 2 planu są to tereny zabudowy zagrodowej. Szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla tego obszaru zostały określone w § 9 planu. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) m.p.z.p. na terenach zabudowy zagrodowej oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RM, 2RM, 3RM, z wyłączeniem działek wymienionych w ust. 3 (dla których ustalono szczególne, korzystniejsze warunki zagospodarowania), ustala się lokalizację zabudowy w siedlisku rolniczym o powierzchni nie mniejszej niż 0,9 ha oraz lokalizację jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na każdej działce siedliskowej oraz budynku gospodarczo-garażowego lub inwentarskiego odsuniętego od obowiązującej linii zabudowy maksimum o 20 m, jako wolnostojącego o maksymalnej powierzchni zabudowy do 100 m2. Z powołanych zapisów planu wydaje się wynikać, że nieruchomość skarżącej (dz. nr 115/1 na terenie 3RM), której powierzchnia wynosi (jak podano w skardze) ok. 2,14 ha, może być wykorzystywana na cele rolnicze i dopuszczalne jest sytuowanie na niej zabudowy zagrodowej lub siedliskowej. Należy jednak zwrócić uwagę, że równocześnie przepis § 9 ust. 1 pkt 3 planu ustala, iż sytuowanie budynków następuje z uwzględnieniem linii zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, z uwzględnieniem pkt 2 ust. b. Zatem, jak słusznie podniesiono w skardze, to zapisy części graficznej planu przesądzają, czy teren działki skarżącej, pomimo przeznaczenia pod zabudowę siedliskową, może zostać faktycznie zabudowany. Z części graficznej planu wynika, że na terenie 3RM wyznaczono linie zabudowy jedynie na działkach nr 113 i 114 – od strony drogi publicznej – ul. Kasztanowej oraz od strony działek nr 112 i 115/1. Tworzą one zamknięty obszar przeznaczony pod zabudowę. W rezultacie działka skarżącej o nr 115/1 mimo, że zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 3RM w całości znajduje się poza wyznaczonymi liniami zabudowy, sama jest ich pozbawiona, w rezultacie czego przeznaczenie w planie nieruchomości tej pod zabudowę zagrodową ma charakter pozorny o tyle, że obszar zabudowy obszaru 3RM zredukowano do działek nr 113/ i 114, z pominięciem działki nr 115/1. Wprawdzie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest związany w rozumieniu art. 153 i art. 170 P.p.s.a. nieprawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z 14 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Po 279/25 to podziela stanowisko w nim zaprezentowane dotyczące wykładni zapisów przedmiotowego planu. Wyjaśnienia wymaga, że w powołanej sprawie Sąd oddalając skargę J. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 20 lutego 2025 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej na działce nr 115/1 w Chybach wypowiedział się odnośnie dopuszczalności zabudowy zagrodowej w kontekście zapisów przedmiotowego m.p.z.p. Sąd po pierwsze stwierdził, że "z § 9 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego wprost wynika, że sytuowanie budynków może odbywać się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RM, 2RM i 3RM tylko i wyłącznie z uwzględnieniem linii zabudowy, a więc innymi słowy, w granicach tych linii." Dalej wskazał, że "z § 9 ust. 1 pkt 2 planu wynika, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RM, 2RM i 3RM dopuszczono lokalizację zabudowy w siedlisku rolniczym o powierzchni nie mniejszej niż 0,9 ha w formie jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na każdej działce siedliskowej oraz budynku gospodarczo-garażowego lub inwentarskiego, jako wolnostojącego o maksymalnej powierzchni zabudowy do 100 m2 (pkt 2 lit. a i b, które należy czytać łącznie), przy czym każdorazowo budynki te muszą być usytuowane z uwzględnieniem linii zabudowy zgodnie z rysunkiem planu (pkt 3). Wyjątek co do liczby budynków został przewidziany dla działek nr 113 i 114 i przewiduje lokalizację dwóch domów jednorodzinnych wolnostojących oraz dwóch budynków gospodarczo-garażowych lub inwentarskich, przy czym i w tym przypadku sytuowanie tych budynków musi nastąpić w uwzględnieniem linii zabudowy zgodnie z rysunkiem planu (§ 9 ust. 3 planu miejscowego). Sąd stwierdził również co do znajdującego się w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b) fragmentu przepisu o treści "odsuniętego od obowiązującej linii zabudowy maksimum o 20 m", że "organ odwoławczy słusznie wskazał, iż zapis ten odnosi się wyłącznie do terenów 2RM. Jak wynika z analizy rysunku planu w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy Tarnowo Podgórne (https://tarnowopodgorne.e-mapa.net/), tylko na terenach zabudowy zagrodowej oznaczonych tym symbolem zostały wyznaczone oprócz nieprzekraczalnych linii zabudowy także obowiązujące linie zabudowy. Sensem tego zapisu jest więc, aby na działkach objętych symbolem 2RM, gdzie zostały wyznaczone obowiązujące linie zabudowy (działki 98/16 i 99/8), wolnostojący budynek gospodarczo-garażowy lub inwentarski nie musiał być sytuowany w jednym rzędzie z wolnostojącym budynkiem mieszkalnym w ten sposób, że nie mniej niż 60 % długości elewacji frontowej każdego z tych budynków (§ 2 pkt 6 planu miejscowego) znajduje się w jednej linii (wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy), ale aby ten wolnostojący budynek gospodarczo-garażowy lub inwentarski mógł być odsunięty od tej linii zabudowy maksimum o 20 m. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że fragment ten dotyczy wyłącznie budynku gospodarczo-garażowego lub inwentarskiego, a nie również budynku mieszkalnego, o czym świadczy składnia omawianego fragmentu przepisu (budynku gospodarczo-garażowego lub inwentarskiego "odsuniętego", a nie "odsuniętych"). Stąd też w § 9 ust. 1 pkt 3 znalazł się zapis "z uwzględnieniem pkt 2 ust. b", albowiem jest to wyjątek od każdorazowego obowiązku sytuowania budynków z uwzględnieniem linii zabudowy zgodnie z rysunkiem planu – w przypadku wyznaczenia na działce obowiązującej linii zabudowy wolnostojący budynek gospodarczo-garażowy lub inwentarski może być odsunięty od tej linii do 20 m". Sąd skonstatował, że skoro we wniosku jako działkę inwestycyjną wskazano działkę nr 115/1, która znajduje się poza obszarem wyznaczonym przez linie zabudowy pod zabudowę, niemożliwe jest zgodne z planem miejscowym zrealizowanie inwestycji. Z powyższego wyłania się taka wykładnia przepisów planu co do działki nr 115/1, że jego część tekstowa (§ 9 ust. 1 pkt 3) w powiązaniu z częścią graficzną w zakresie wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy w obszarze o symbolu 3RM jedynie na działkach nr 113 i 114, z pominięciem działki nr 115/1, oznacza brak możliwości zabudowy zagrodowej (siedliskowej) na działce skarżącej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż narusza tak przepisy u.p.z.p., jak i przepisy wyższego rzędu – rangi konstytucyjnej. Skoro – jak wyżej stwierdzono – nieruchomość skarżącej, mimo przeznaczenia jej pod zabudowę zagrodową, została faktycznie wyłączona spod możliwości zabudowy, należy uznać, że taka ingerencja w prawo własności stanowi przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego Radzie Gminy. Nie przekonuje Sądu argumentacja organu (odpowiedź na uwagi skarżącej), iż nieruchomość nr 115/1 położona jest w obniżeniu terenu i charakteryzuje się rzędnymi terenu niższymi od terenów, na których dopuszczono zabudowę; stanowi teren łąk i nieużytków. Zwrócić należy uwagę po pierwsze, że działkę skarżącej przeznaczono pod zabudowę zagrodową, a jedynie rzekome względy techniczne zdecydowały o uniemożliwieniu (przez opisane wyżej ustalenie obowiązujących linii zabudowy) na terenie tym zabudowy. Po pierwsze na sąsiednich terenach, wzdłuż Jeziora Kierskiego, o zbliżonych rzędnych terenu, organ dopuścił zabudowę zagrodową (tereny 1RM). Na terenie sąsiadującym z działką nr 115/1 obowiązuje uchwała Nr XXVI 11/337/2012 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 17 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Chybach pomiędzy ulicą Szamotulską i jeziorem Kierskim oraz w Baranowie w rejonie ulic: Kasztanowej i Wierzbowej - część B (Dz. Urz. Woj Wlkp. z 20 czerwca 2012 r. poz. 2750), która na terenach 1RM (bezpośrednio sąsiadującym z działką nr 115/1) oraz 3RM ustala linie zabudowy w sposób, który dopuszcza zabudowę działek na wysokości (od strony Jeziora Kierskiego) działki skarżącej. Równocześnie prawodawca w § 9 ust. 2 planu wprowadza stosowne prawne zabezpieczenie dotyczące warunków technicznych budowy na terenach wzdłuż Jeziora Kierskiego o niższych rzędnych terenu. Wprowadza bowiem na terenach zabudowy zagrodowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RM, 2RM, 3RM obowiązek wykonania badań gruntowo-wodnych pod każdy realizowany obiekt budowlany. Już sam taki zapis planu wydaje się być wystarczający do ustalenia realnych możliwości gruntowo-wodnych terenu pod kątem ewentualnej zabudowy. Jednocześnie w żadnych materiałach planistycznych, w tym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie znalazły się konkretne wyniki badań gruntowo-wodnych wskazujące, że faktycznie teren działki skarżącej powinien być całkowicie wyłączony spod zabudowy. W kontekście powyższego, tak gruntowna ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jawi się jako nieproporcjonalna i narusza zasadę wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego właściciela nieruchomości. Organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego powinny bowiem uwzględniać nie tylko przepisy u.p.z.p., ale również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wynikająca bowiem z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 1293/16, publ.: jak wyżej). W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawa własności nieruchomości objętych planem miejscowym wymaga każdorazowo wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Ocena, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu, która ma uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA: z 30 października 2014 r., sygn. II OSK 922/13 i z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 335/17 - publ.: j.w.). Oznacza to, że postanowienia aktu planistycznego, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, powinny przejść test proporcjonalności, obejmujący ocenę ich konieczności i przydatności. To na organie uchwalającym plan miejscowy spoczywa obowiązek poszukiwania takich rozwiązań, które w sposób optymalny godzą interes publiczny z interesami właścicieli nieruchomości. W obowiązującym porządku prawnym nie ma bowiem uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym (por. NSA w wyroku z 15 września 2022 r., sygn. II OSK 3332/19, publ.: j.w.). Odnośnie omawianych zapisów części graficznej planu odnośnie ustalenia linii zabudowy na terenie 3RM, w kontekście zapisów części tekstowej dopuszczającej zabudowę zagrodową, brak jest rzetelnego uzasadnienia dla całkowitego wyłączenia możliwości zabudowy działki skarżącej, przy równoczesnym objęciu jej przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową. Zaskarżona uchwała (w tym jej uzasadnienie) nie wskazuje żadnych szczególnych uwarunkowań przestrzennych, środowiskowych, komunikacyjnych ani infrastrukturalnych, które uzasadniałyby tak daleko idące ograniczenie prawa własności. Jedynie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia uwag znajduje się lakoniczne wyjaśnienie odnoszące się do warunków gruntowo-wodnych na tej działce, które – z powodu wyżej już omówionego - nie stanowi przekonującej i wystarczającej podstawy dla całkowitego pozbawienia możliwości realizacji zabudowy na całym terenie działki nr 115/1. Organ nie wykazał, aby wskazane ograniczenia dotyczyły terenu całej nieruchomości, ani by wykluczały możliwość sytuowania zabudowy na jej części, w stosownym oddaleniu od Jeziora Kierskiego, tym bardziej, że działka ta ma powierzchnię przeszło 2 ha. Brak jest również jakichkolwiek analiz, dokumentacji lub ustaleń planistycznych pozwalających zweryfikować skalę oraz rzeczywisty charakter tych ograniczeń. Powyższe oznacza, że organ swobodnie poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu dotyczącym warunków terenowych. To zaś nie daje podstaw do stwierdzenia, że zastosowane rozwiązanie planistyczne było niezbędne, proporcjonalne i zmierzało do ochrony wartości wyższego rzędu, aniżeli prawo własności skarżącej. Dodać należy, że przyjęte rozwiązanie ograniczenia obszaru zabudowy linią zabudowy wyznaczoną na działkach nr 113 i 114 od strony działki nr 115/1 nie realizuje funkcji właściwej dla linii zabudowy. Celem wyznaczania nieprzekraczalnych linii zabudowy jest przede wszystkim określenie relacji pomiędzy zabudową a układem komunikacyjnym. Linie zabudowy nie mogą natomiast służyć faktycznemu pozbawieniu właściciela nieruchomości możliwości realizacji zabudowy na terenie, który plan miejscowy przeznacza pod zabudowę. Ustalenie linii zabudowy ma bardzo ważne znaczenie dla właściciela nieruchomości. Linia ta bowiem wyznacza teren pozbawiony możliwości zabudowy. W sytuacji, w której działka zlokalizowana jest w obszarze zabudowy, ale nieprzekraczalna linia zabudowy zostaje tak wytyczona, że w istocie cała działka pozostaje poza linią dopuszczalnej, prawa właściciela do zabudowy stają się iluzoryczne, ponieważ ma on wprawdzie działkę w obszarze zabudowy, ale bez możliwości zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2014 r., sygn. II SA/Kr 1328/14, analogicznie WSA w Warszawie w wyroku z 3 lipca 2024 r., sygn. VIII 285/24 – publ.: j.w.). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie załącznika nr 1 w części oznaczonej symbolem 3RM, w zakresie w jakim załącznik ten ustala linie zabudowy na działkach nr 113 i 114, z wyjątkiem linii zabudowy wzdłuż ul. Kasztanowej (3KDG) obarczona jest wadą o charakterze istotnym, która prowadzi do niemożliwości wykonywania uprawnień właścicielskich związanych z zabudową działki nr 115/1. Konkludując powyższe Sąd uznał, że Rada Gminy Tarnowo podejmując uchwałę w sprawie przedmiotowego planu w omawianym zakresie nie uwzględniła zasady proporcjonalności w korzystaniu z posiadanego władztwa planistycznego i w sposób nadmierny, bez właściwego wyważenia interesów, ograniczyła prawo własności skarżącej co do przedmiotowej nieruchomości. Organ nie może zasłaniać się niekorzystnym położeniem terenu (obniżeniem, niższe rzędne terenu aniżeli tereny sąsiednie) w kontekście zabudowy, skoro w planie przyjmuje równocześnie zapis o obowiązku przeprowadzenia badań geologicznych przed rozpoczęciem zabudowy (§ 9 ust. 2 planu). Idąc dalej, w ocenie Sądu m.p.z.p. w zaskarżonej części narusza również zasadę równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Równość wobec prawa to dyrektywa równego traktowania wszystkich podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą relewantną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09, OTK-A 2010, nr 9, poz. 109). Ograniczenia wprowadzone przedmiotowym planem prowadzą do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie (patrz: wyżej prezentowane nieuzasadnione co do realnej możliwości zabudowy zagrodowej różnicowanie terenów 1RM i działki nr 115/1). Takie zróżnicowanie nie ma racjonalnego uzasadnienia w celach planistycznych i pozostaje w sprzeczności z zasadą równego traktowania. Jeżeliby bowiem w części graficznej zaskarżonej uchwały wyznaczono linię zabudowy na tej samej wysokości, co w uchwale Nr XXVI11/337/2012, możliwa byłaby zabudowa (przynajmniej w części) działki skarżącej. Sąd podzielił również zarzut skargi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587, dalej: r.w.p.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jak stanowi zaś § 8 r.w.p. projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa (ust. 1). Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (ust. 2). Na gruncie powołanych przepisów stwierdzić należy, że przedmiotowy plan wprowadza rozwiązania sprzeczne wewnętrznie. Z jednej strony plan formalnie przeznacza działkę nr 115/1 pod zabudowę zagrodową (3RM), z drugiej zaś, poprzez sposób wyznaczenia linii zabudowy, całkowicie wyłącza możliwość realizacji takiej zabudowy. W efekcie prawo do zabudowy wynikające z części tekstowej planu ma charakter pozorny, nie jest możliwe do realizacji. Skoro zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu miejscowego stanowi treść uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią do niej załączniki, a § 8 ust. 2 r.w.p. określa, że część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznacze jej powiązanie z częścią tekstową, to na gruncie omawianych zapisów plan ów wymóg nie został spełniony. Część graficzna planu nie tylko nie pozostaje w korelacji z jego częścią tekstową, lecz w istocie znosi możliwość realizacji uprawnień wynikających z ustalonego w części tekstowej przeznaczenia terenu. W ocenie Sądu zgodzić należało się również ze skarżącą, że uchwalając przedmiotowy plan w omawianym zakresie organ dopuścił się naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim nie odpowiada zapisom obowiązującego Studium. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakazywał zaś uchwalenie planu po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jakkolwiek zakres związania ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego zależy oczywiście od stopnia szczegółowości postanowień studium, to z całą pewnością ustalenia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z ustaleniami (uwarunkowaniami i kierunkami) studium. Tymczasem w niniejszej sprawie, choć w § 1 ust. 1 m p z p- stwierdzono zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne (uchwała Nr XI1/134/2011 z dnia 21 czerwca 2011 r.), to działka skarżącej wedle Studium położona jest na terenie oznaczonym symbolem RPM - tereny z dominacją funkcji rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością zabudowy siedliskowej. Szczegółowe kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej i obszarów leśnych zostały określone w rozdziale 5 załącznika nr 2 do uchwały ws. Studium. Zgodnie z pkt 146 ust. 3 tereny oznaczone symbolem RPM, w okolicach Ceradza Kościelnego, Chyb i Otowa przeznaczone zostały pod rozwój funkcji rolniczej z możliwością lokalizacji zabudowy siedliskowej. Równocześnie Studium wyraźnie odróżnia tereny z dopuszczalną zabudową siedliskową (RPM) od terenów oznaczonych symbolem RP, dla których co do zasady wprowadzono zakaz zabudowy (pkt 146 ust. 4), z jedynie wyjątkowym dopuszczeniem zabudowy siedliskowej w szczególnych przypadkach. Z powyższego wynika, że według ustaleń Studium istnieje rozróżnienie terenów rolnych, wśród których wyszczególniono: tereny oznaczone symbolem RPM, w których dopuszczono zabudowę siedliskową i tereny oznaczone symbolem RP, w których zasadą jest zakaz zabudowy. Tymczasem zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, mimo formalnego stwierdzenia zgodności ze Studium (§ 1 ust. 1), wprowadza całkowite wyłączenie możliwości realizacji zabudowy siedliskowej na obszarze działki nr 115/1, określonej w części tekstowej symbolem 3RM – tereny zabudowy zagrodowej. Jak już Sąd wyżej wyjaśniał, na obszarze ww. działki nie wyznaczono terenu umożliwiającego zgodne z planem sytuowanie budynków. W konsekwencji należy przyjąć, że rozwiązania przyjęte w m.p.z.p. prowadzą do skutku tożsamego z objęciem nieruchomości nr 115/1 zakazem zabudowy. Tym samym, sprzecznie ze Studium, dla terenu oznaczonego w Studium symbolem RPM przyjęto faktycznie sposób zagospodarowania właściwy dla terenów RP, dla których Studium przewiduje zasadniczo brak możliwości zabudowy. Powyżse oznacza, że takie zapisy planu naruszają wskazane wyżej przepisy u.p.z.p., bowiem przyjęte rozwiązania planu są sprzeczne z ustaleniami Studium. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) dokonał również oceny legalności trybu sporządzania planu oraz oceny, czy nie naruszono przepisów o właściwości organów. W ocenie Sądu uchwalony plan tak co do właściwości organów oraz trybu jego sporządzania odpowiada prawu. Reasumując, Sąd stwierdził się, że co do ustaleń części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia linii zabudowy dla terenu 3RM na działkach nr 113 i 114, z wyłączeniem ustalenia linii zabudowy dla ww. terenu od strony ul. Kasztanowej oznaczonej symbolem 3KDG narusza prawo i dlatego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I. wyroku. Mając na uwadze, że na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej rozszerzyła wnioski skargi zaskarżając ją w całości, Sąd – nie dopatrując się naruszeń ponad to co stwierdzono powyżej – skargę w pozostałym zakresie oddalił, o czym na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono w punkcie II. wyroku. Sąd w punkcie III. wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 797 zł jako sumę uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz stawki wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), kierując się przepisami art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § t. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).