II SA/Po 521/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2026 r. sprawy ze skargi M. K. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2026 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 lipca 2025 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997,- zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 kwietnia 2026 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 lipca 2025 r., znak: [...], znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy po wznowieniu postępowania. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 23 maja 2023 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję (znak [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – poradni lekarskiej (max. 6 gabinetów lekarskich) wraz z częścią mieszkalną na terenie położonym w [...], gm. [...], na działce nr [...] (obręb [...]) – dalej również jako "inwestycja". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 czerwca 2023 r. Następnie, w dniu 7 lutego 2024 r. M. K. i J. S. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując, że jako współwłaściciele działek sąsiednich nr [...] i [...] bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r. wznowił postępowanie administracyjne, a w wyniku prowadzonego postępowania decyzją z dnia 20 lipca 2025 r., znak: [...], stwierdził, że pierwotna decyzja z dnia 23 maja 2023 r. została wydana z naruszeniem prawa (z uwagi na pominięcie stron), jednakże odmówił jej uchylenia na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "K.p.a."), wskazując, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wójt przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a ramach dokonanej ponownej oceny materiału dowodowego wyjaśnił, że zastosowane odstępstwa od średnich parametrów dla obszaru. I tak, w zakresie wskaźnik intensywności zabudowy, Wójt wskazał, że średnia dla obszaru wyniosła 0,14, natomiast dla planowanej inwestycji dopuszczono wartość 0,25, co Wójt uzasadnił dużym zróżnicowaniem zabudowy w okolicy (od 0,01 na dużych areałach rolnych do 0,35 na mniejszych działkach z zabudową jednorodzinną) oraz specyfiką działki inwestycyjnej, która ma charakter nierolniczy. W zakresie szerokości elewacji frontowej Wójt wyjaśnił, że średnia wartość w obszarze wyniosła 12 m, co przy standardowej 20% tolerancji dawało dopuszczalny przedział od 9,6 m do 14,4 m. Wójt zezwolił jednak na szerokość od 14 m do 30 m., co uzasadnił nietypowym kształtem działki objętej wnioskiem (bardzo szeroki front 55 m i mniejsza głębokość), koniecznością połączenia w jednym budynku funkcji usługowej i mieszkalnej oraz ogromnym zróżnicowaniem tego parametru w okolicy (od 5 m do 34 m). Natomiast w zakresie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Wójt wyjaśnił, że średnia na tym terenie wyniosła 5,5 m. Organ dopuścił wysokość do 7 m, argumentując, że projektowany dwukondygnacyjny budynek będzie posiadał płaski dach. W takim przypadku krawędź elewacji frontowej pokrywa się z całkowitą wysokością budynku, w przeciwieństwie do okolicznych budynków ze stromymi dachami, gdzie elewacja frontowa jest odpowiednio niższa. W treści decyzji odniesiono się również do zarzutów zgłaszanych przez uczestników postępowania, jednakże Wójt odrzucił je, wyjaśniając, że kwestie takie jak spadek ciśnienia wody, usytuowanie śmietnika i hydrantu, czy ewentualne zacienianie nieruchomości nie są badane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Należą one do etapu ubiegania się o pozwolenie na budowę (zgodność z Prawem budowlanym) lub są rozstrzygane na drodze postępowania cywilnoprawnego (np. ewentualny spadek wartości nieruchomości). Wójt uznał również, że lokalizacja zjazdu oraz zaplanowana liczba minimum 14 miejsc parkingowych są wystarczające do obsługi 6 gabinetów lekarskich i lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na względzie Wójt Gminy [...] stwierdził, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 538, dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), co czyniło odmowę ustalenia warunków zabudowy niemożliwą i uzasadniało pozostawienie pierwotnej decyzji w obrocie prawnym. Odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 lipca 2025 r. zostały wniesione przez K. K. oraz M. K. i J. S.. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 23 maja 2023 r. Zdaniem skarżących planowana inwestycja (dwukondygnacyjna poradnia lekarska z płaskim dachem) odbiega od okolicznej zabudowy, którą stanowią głównie parterowe domy jednorodzinne ze spadzistymi dachami oraz wskazali na szereg przekroczeń parametrów: linia nowej zabudowy nie stanowi przedłużenia istniejącej linii, a wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz jej wysokość znacząco i ponadnormatywnie przekraczają średnie wartości dla obszaru analizowanego. Dodatkowo skarżący wskazali, że przed wydaniem pierwotnej decyzji w maju 2023 r. w ogóle nie sporządzono analizy urbanistycznej. Analizy przygotowane później (w październiku 2023 r. i czerwcu 2024 r.) sporządziła osoba nieposiadająca uprawnień architektonicznych lub urbanistycznych (inż. J. N.). Dodatkowo skarżący zarzucili, że w analizach znalazły się błędy polegające na niezgodnym ze stanem faktycznym opisaniu sąsiednich budynków (np. okoliczne dachy spadziste oznaczono błędnie jako dachy płaskie). Skarżący wywiedli również, że inwestor nie posiadał adekwatnego zapewnienia o możliwości podłączenia do sieci. Pismo z Zakładu Usług Komunalnych z lutego 2023 r. dotyczyło przyłączenia jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie budynku usługowego poradni lekarskiej o znacznie wyższym zapotrzebowaniu na wodę. Skarżący wskazali również na istniejące problemy z ciśnieniem wody w sieci oraz niewydolność pobliskiego hydrantu przeciwpożarowego, co organ I instancji zignorował, odmawiając powołania biegłego rzeczoznawcy. Zdaniem odwołujących zaplanowana liczba miejsc parkingowych jest niewystarczająca, co doprowadzi do parkowania aut na poboczu drogi pozbawionej chodnika. Ponadto projektowany zjazd na ruchliwą drogę gminną znajduje się bezpośrednio w strefie oddziaływania ronda drogi powiatowej (za znakiem "ustąp pierwszeństwa"), co stwarza bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych i kierowców. Skarżący zwrócili również uwagę na immisje, które będą oddziaływać na sąsiednie posesje w związku z charakterem działalności usługowej. Zwiększony ruch samochodowy i osobowy wygeneruje nadmierny hałas i spaliny, a duża bryła budynku spowoduje zacienienie sąsiednich działek. Skarżący wyrazili również obawę dotyczącą hałasu od zewnętrznych urządzeń, takich jak klimatyzatory, wentylacja czy sprężarkownia stomatologiczna na dachu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 kwietnia 2026 r., po rozpatrzeniu odwołań M. K., J. S. oraz K. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta, iż mimo zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany na kopii mapy zasadniczej i trafnie przeprowadził na nim nową analizę cech zabudowy. Następnie organ odwoławczy zaakceptował ustalenie linii nowej zabudowy w odległości 6,0 m od linii rozgraniczającej drogę gminną, co stanowi przedłużenie linii zabudowy budynków mieszkalnych zlokalizowanych na frontach sąsiednich działek. Kolegium potwierdziło, że średni wskaźnik na obszarze wynosi 0,14, a wnioskowany to 0,25. Kolegium uznało zastosowane odstępstwo za uzasadnione, wskazując, że w obszarze występują działki o wskaźniku zbliżonym lub większym (np. działki nr [...] – 0,35, [...] – 0,22, [...] – 0,25, [...] – 0,35). W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że średnia dla obszaru wynosi 12,0 m (z 20% tolerancją od 9,6 m do 14,4 m). Planowana inwestycja zakłada szerokość od 14,0 m do 30,0 m., a Kolegium zaaprobowało to odstępstwo ze względu na kształt działki (szeroki front) oraz obecność w sąsiedztwie budynków o zbliżonej lub większej szerokości (np. na działkach nr [...] – 16,0 m i 33,0 m, [...] – 34,0 m). Przechodząc do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium wskazało, że średnia w obszarze wynosi 5,5 m. Projektowany budynek ma mieć maksymalnie 7,0 m. Kolegium uznało tę wartość za dopuszczalną, podkreślając, że płaski dach sprawia, iż krawędź elewacji pokrywa się z całkowitą wysokością budynku, a w okolicy istnieją obiekty o zbliżonej wysokości (np. na działkach nr [...] – 7,5 m, [...] – 7,0 m). W ocenie Kolegium, zaplanowany dach płaski stanowi kontynuację zastanego ładu przestrzennego, ponieważ w obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe, wielospadowe oraz płaskie. Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanej inwestycji, a odnosząc się do zarzutów braku kompetencji autora analizy, Kolegium stwierdziło, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny, opierając się na art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rezultacie Kolegium uznało, że Wójt Gminy [...] szczegółowo i klarownie uzasadnił zastosowane odstępstwa od średnich wskaźników, należycie ocenił materiał dowodowy), a ustalone parametry nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. K. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja kontynuuje funkcję i parametry zabudowy sąsiedniej, podczas gdy zastosowane znaczące odstępstwa naruszają ład przestrzenny. 2. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez brak zapewnienia dostawy mediów, gdyż zapewnienie z Zakładu Usług Komunalnych w [...] z dnia 17 lutego 2023 r. dotyczyło wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie budynku usługowego poradni lekarskiej o znacznie większym zapotrzebowaniu na wodę. 3. art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, oparcie się na błędnej analizie urbanistycznej sporządzonej przez osobę nieposiadającą stosownych uprawnień (inż. J. N.) oraz błędne zaklasyfikowanie parametrów dachów budynków sąsiednich. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że planowana inwestycja (poradnia lekarska na maksymalnie 6 gabinetów z częścią mieszkalną) nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny i nie harmonizuje z istniejącą zabudową, którą stanowią głównie parterowe domy jednorodzinne ze spadzistymi dachami. Zaakceptowane przez organy odstępstwa w zakresie intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej naruszają tę zasadę. Zdaniem skarżących, przed wydaniem pierwotnej decyzji w maju 2023 r. analiza urbanistyczna nie została w ogóle sporządzona. Późniejsze analizy (z października 2023 r. i czerwca 2024 r.) zostały wykonane w sposób pobieżny i wadliwy przez inż. J. N. – osobę, wobec której w aktach sprawy brakuje dowodów na posiadanie uprawnień architektonicznych lub urbanistycznych. Dokumenty te zawierają ponadto błędy rzeczowe, m.in. błędnie zaklasyfikowano sąsiednie budynki jednorodzinne ze spadzistymi dachami jako obiekty z dachami jednospadowymi lub płaskimi, co zawyżyło dopuszczalne parametry. Następnie skarżący wywiedli, że w momencie składania wniosku inwestor nie dysponował właściwym zapewnieniem o możliwości podłączenia do sieci. Pismo Zakładu Usług Komunalnych w [...] z 17 lutego 2023 r. odnosiło się do przyłączenia "jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego", a nie znacznie bardziej obciążającego sieć budynku usługowego. Podobna wada dotyczy warunków przyłączeniowych od [...]. Skarżący wskazują również na zły stan lokalnej sieci wodociągowej i problemy z ciśnieniem wody, które ulegną pogorszeniu. Zdaniem skarżących zaprojektowana liczba miejsc parkingowych jest niewystarczająca, co spowoduje parkowanie na poboczu drogi gminnej pozbawionej chodnika. Natomiast sam zjazd z działki zaprojektowano bezpośrednio przy ruchliwym skrzyżowaniu (rondzie), za znakiem "ustąp pierwszeństwa", co stanowić będzie realne zagrożenie dla ruchu drogowego. Skarżący podnieśli wreszcie zarzuty niezgodności planowanej inwestycji z rozporządzeniem dotyczącym nowej zabudowy: wyjście linii zabudowy poza linię istniejącą na działkach sąsiednich (§ 4), przekroczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do średniej (§ 5), ponadnormatywne przekroczenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej (§ 6), przewymiarowanie wysokości elewacji w stosunku do dominującej w okolicy zabudowy parterowej (§ 7) oraz zaprojektowanie płaskiego dachu w otoczeniu dachów spadzistych (§ 8) – przy czym w treści uzasadnienia skarżący odwoływali się zarówno do przepisów rozporządzenia obowiązujących od 2003 r., jak i przepisów obowiązujących od 2024 r. (przyp. Sądu). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie wznowieniowym. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, iż z uwagi na brak udziału skarżących w pierwotnym postępowaniu z winy organu, zaktualizowała się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie jednak z art. 146 § 2 K.p.a., organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie tego przepisu wymaga niewątpliwego ustalenia, że pierwotna decyzja była prawidłowa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, której ratio legis to ochrona ładu przestrzennego – ukształtowania przestrzeni tworzącego harmonijną całość. Wyznacznikiem spełnienia tego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze; nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa, warunkującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wymaga w pierwszej kolejności przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analizy urbanistycznej). Celem tej zasady, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest ochrona ładu przestrzennego poprzez harmonijne dostosowanie nowej inwestycji do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy. Aby zweryfikować spełnienie tego warunku, właściwy organ wyznacza wokół terenu inwestycji obszar analizowany, na którym dokonuje szczegółowego badania istniejących obiektów. Narzędziem służącym do tego celu jest analiza urbanistyczna, którą sporządza się w oparciu o szczegółowe zasady i metodykę określoną w rozporządzeniu wydanym na podstawie odesłania zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy. Analiza stanowi kluczowy dokument i podstawowy środek dowodowy w postępowaniu. Dopiero na jej podstawie wylicza się uśrednione parametry architektoniczne i urbanistyczne sąsiedztwa (takie jak linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji czy geometria dachu). W oparciu o te parametry organ ocenia, czy projektowana inwestycja faktycznie kontynuuje cechy otoczenia. Brak prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej całkowicie uniemożliwia ocenę, czy planowana inwestycja jest zgodna z zasadami dobrego sąsiedztwa, co skutkuje wadliwością samej decyzji o warunkach zabudowy. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2026 r. nie wynika, na podstawie jakiego rozporządzenia wykonawczego organ odwoławczy weryfikował wskaźniki i parametry planowanej inwestycji. Organ odwoławczy, analizując poszczególne parametry, używa sformułowań "wedle § 4 powołanego rozporządzenia", "w świetle § 5 cytowanego rozporządzenia" oraz "zgodnie z § 6 wymienionego rozporządzenia". Wcześniej jednak w tekście decyzji nie przywołuje pełnej nazwy, daty wydania ani publikatora żadnego aktu wykonawczego regulującego tę materię. Brak wskazania konkretnego aktu prawnego rodzi wątpliwości, czy organy zastosowały przepisy właściwe dla danego etapu postępowania, ponieważ w sprawie mogą potencjalnie krzyżować się dwa akty prawne: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588 ze zm.) – akt ten był powoływany jako podstawa prawna w decyzji organu I instancji (Wójta Gminy [...]) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116). Co istotne, to na rażące naruszenie przepisów aktu z 2024 r. wskazali skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odnosząc się do stanu prawnego obowiązującego w trakcie wznowionego postępowania. Zauważyć jednak należy, że ani Kolegium, ani Wójt nie wskazali, które rozporządzenie powinno znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, co wskazuje na brak staranności prowadzonego postępowania. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt nie odniesienia się przez organy administracji publicznej do zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2023 r. Ostateczna decyzja, którą skarżący pragną wzruszyć w drodze prowadzonego postępowania została wydana w stanie prawnym obowiązującym na dzień 23 maja 2023 r. Tymczasem obecne brzmienie przepisów, jest inne, w szczególności z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), co ma istotne znaczenie chociażby z punktu widzenia przepisów regulujących procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże w zaskarżonych decyzjach zabrakło przede oceny prawnej wskazującej, na stan prawny, w jakim orzekały organy administracji publicznej. Idąc dalej, należy zwrócić uwagę na istotne braki formalne dotyczące analizy urbanistycznej sporządzonej po wznowieniu postępowania. Z akt sprawy wynika, że do analizy z 2024 r. nie załączono części graficznej w postaci mapy. Brak tego załącznika uniemożliwia rzetelną weryfikację, w jaki sposób wyznaczono granice obszaru analizowanego. Rodzi to również uzasadnione wątpliwości co do tego, czy oparto się na mapie aktualnej, odzwierciedlającej rzeczywisty i obecny stan zagospodarowania terenów sąsiednich, co jest niezbędne do prawidłowego ustalenia parametrów nowej zabudowy. Ponadto, wbrew przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art. 60 ust. 4) oraz stawianym zarzutom, w aktach sprawy brakuje informacji potwierdzających, że osoba sporządzająca analizę posiadała do tego stosowne uprawnienia. Zgodnie z zarzutami podniesionymi w skardze analizy z października 2023 r. i czerwca 2024 r. zostały opracowane przez inż. J. N., wobec którego nie wykazano, by legitymował się on wymaganymi uprawnieniami architekta lub urbanisty. Brak jednoznacznego udokumentowania tych kwalifikacji – w sytuacji ich kwestionowania przez strony – wskazuje na nierzetelność prowadzonego postępowania. Przechodząc do samej analizy z 2024 r., wskazać należy, że w jej treści wskazano, że jedynym obiektem pełniącym funkcję usługową na terenie analizowanym jest kościół. Organy obu instancji całkowicie pominęły ten fakt i nie przeprowadziły analizy porównawczej, która uzasadniałaby zrównanie tych dwóch rodzajów obiektów. W uzasadnieniach decyzji nie ustalono i nie rozstrzygnięto, czy w obliczu istnienia w sąsiedztwie wyłącznie obiektu sakralnego, komercyjna przychodnia obejmująca 6 gabinetów medycznych może być w ogóle traktowana jako kontynuacja tożsamej "funkcji usługowej". Zabrakło również koniecznych rozważań nad tym, czy usługi medyczne w tej skali powinny być ewentualnie kwalifikowane jako dopuszczalna funkcja uzupełniająca dla dominującej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. Zrównanie charakteru usług medycznych z funkcją pełnioną przez kościół, bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia i odniesienia do specyfiki obu działalności, dowodzi powierzchownej oceny urbanistycznej i czyni wydane rozstrzygnięcia przedwczesnymi. Po drugie, przedłożona w aktach sprawy analiza urbanistyczna, na której oparły się organy obu instancji, obarczona jest poważnymi wadami, co wyklucza uznanie jej za rzetelny dowód w sprawie. Sąd zwraca uwagę, że wybór działek oraz zabudowy jako miarodajnego przedmiotu odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy powinien być dokonany z zachowaniem szczególnej staranności. Co istotne, ewentualne odstępstwa od wskaźnika średniego muszą służyć zachowaniu ładu przestrzennego, a powody odstępstw muszą być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione. W przedmiotowej sprawie organy skorzystały z możliwości odstąpienia od średnich parametrów występujących w obszarze analizowanym. I tak, chociaż średni wskaźnik intensywności na obszarze wynosi 0,14, to planowana inwestycja zakłada intensywność 0,25. Organ I instancji uzasadnił to odstępstwo ogólnikowo "brakiem wyraźnej tendencji" w obszarze. Dalej, średnia wartość szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym, wynosi 12 m, co z 20% tolerancją daje przedział od 9,6 m do 14,4 m. Tymczasem organ dopuścił dla nowej inwestycji szerokość od 14 m do 30 m (zgodnie z wnioskiem inwestorów), uzasadniając to szerokim frontem działki objętej wnioskiem. Wreszcie średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 5,5 m., a organ wyznaczył ten parametr dla projektowanego budynku na 7 m, argumentując, że budynek będzie posiadał płaski dach, w związku z czym wysokość elewacji jest tożsama z całkowitą wysokością budynku. Powyższe odstępstwa, ujęte łącznie (znacznie szerszy budynek, wyższa elewacja frontowa, wyższa intensywność zabudowy), mogą doprowadzić do wykreowania obiektu, który swymi gabarytami i formą architektoniczną w sposób rażący będzie odstawał od dominującej w sąsiedztwie niskiej zabudowy jednorodzinnej z dachami spadzistymi. Należy podkreślić, że Sąd na obecnym etapie postępowania nie przesądza ostatecznie, czy zastosowane przez organy administracji odstępstwa od średnich wskaźników urbanistycznych (takich jak intensywność zabudowy, szerokość czy wysokość elewacji) są w tej konkretnej sprawie niedopuszczalne. Obowiązujące przepisy dopuszczają bowiem możliwość wyznaczenia parametrów innych niż wartości średnie, o ile jednoznacznie wynika to z wyników analizy urbanistycznej. Niemniej jednak, Sąd wskazuje, że skorzystanie z takich wyjątków nie może być efektem dowolności i wymaga sformułowania odrębnego, szczególnie przekonującego oraz rzetelnego uzasadnienia. Dopuszczenie wyższych wskaźników nie może uciekać od uwarunkowań konkretnej działki. W uzasadnieniu tym organy nie mogą sprowadzać swojej argumentacji do ogólnikowych twierdzeń o "braku wyraźnej tendencji" na całym, rozległym obszarze analizowanym, lecz muszą w szczególności odnieść projektowane odstępstwa bezpośrednio do gabarytów, parametrów i formy zabudowy sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. To właśnie relacja planowanego obiektu z nieruchomościami z nim graniczącymi jest kluczowa dla prawidłowej oceny poszanowania ładu przestrzennego i wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. Brak precyzyjnego odniesienia się przez organy do parametrów budynków bezpośrednio sąsiadujących czyni zastosowane odstępstwa nieuzasadnionymi i przedwczesnymi. Kolejnym elementem wskazującym na brak rzetelności prowadzonego postępowania jest kwestia braku odniesienia się do istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, na co wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Warunkiem wydania decyzji jest wykazanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak słusznie podnieśli skarżący, pismo Zakładu Usług Komunalnych w [...] z dnia 17 lutego 2023 r. zapewniało dostawę wody i odbiór ścieków dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie dla projektowanego budynku usługowego (poradni lekarskiej obejmującej do 6 gabinetów) wraz z częścią mieszkalną. Zwiększone zapotrzebowanie na wodę dla obiektu usługowego o takich gabarytach rodziło obowiązek po stronie inwestora oraz organów przedłożenia adekwatnego zapewnienia od operatora sieci. Sąd zwraca również uwagę na nierozpoznaną prawidłowo kwestię obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Skarżący w toku postępowania podnosili, że projektowany wjazd i wyjazd z działki nr [...] usytuowany jest bezpośrednio przy ruchliwym skrzyżowaniu (rondzie), w skład którego wchodzi droga powiatowa. Zwracali oni uwagę, że obsługa komunikacyjna w tym miejscu może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i powinna podlegać uzgodnieniu z Wydziałem Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego w [...]. W świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładnie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Obowiązkiem organów administracji było zatem ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie – ze względu na usytuowanie nieruchomości, specyfikę planowanego zjazdu oraz bezpośrednie oddziaływanie inwestycji na ruch drogowy w obrębie skrzyżowania z drogą powiatową – konieczne było dokonanie formalnego uzgodnienia z właściwym zarządcą tej drogi (Starostą). Brak jednoznacznego wyjaśnienia tej okoliczności i zbadania wymogów prawnych w zakresie właściwości zarządcy drogi krzyżującej się w tym miejscu z drogą gminną stanowi kolejne istotne naruszenie przepisów postępowania, świadczące o braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Reasumując, wydana przez organ I instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy oparta została na niekompletnym materiale dowodowym, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., i obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2026 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 lipca 2025 r. (znak: [...]). Rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji są związane oceną prawną i wskazaniami Sądu, co obliguje je w pierwszej kolejności do ustalenia podstawy prawnej prowadzonego postępowania oraz uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności o sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 997;- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500;- zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, w wysokości 480;- zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17;- zł.