II SA/Po 562/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2026 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do innego Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 10 marca 2026 r. nr [...]

K. B. (dalej: wnioskodawca, skarżący) uczynił przedmiotem skargi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 24 kwietnia 2026 r., którą - po rozpoznaniu jego odwołania – utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 10 marca 2026 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy w formie przeniesienia do innego domu pomocy społecznej (dalej: DPS). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 10 lutego 2026 r. do [...] Centrum Usług Społecznych wpłynął wniosek skarżącego - mieszkańca DPS w [...] (dom dla osób przewlekle chorych psychicznie), o przeniesienie go do DPS w [...]. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, wnioskodawca (lat 25) mieszka w DPS w [...] od 1 sierpnia 2025 r., w pokoju trzyosobowym na piętrze pawilonu mieszkalnego. Jest rencistą, pozostaje pod opieką psychiatry. Posiada rentę, dodatek dopełniający, zasiłek pielęgnacyjny oraz alimenty. Łączny jego dochód wynosi [...] zł. Kwota stanowiąca 70% tego dochodu jest przeznaczana na jego utrzymanie w DPS. Jak podał w wywiadzie środowiskowym, potrzebuje zmiany otoczenia oraz poznania nowych ludzi. Tak motywuje złożony wniosek. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawca jest osobą upośledzoną umysłowo. Był wielokrotnie hospitalizowany, rokowania są niekorzystne. Stan zdrowia okresowo ulega pogorszeniu. Nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Aktualnie legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do 31 stycznia 2027 r. Lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał zaś, że wnioskodawca jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Decyzją z 10 marca 2026 r. Burmistrz odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w postaci przeniesienia do DPS w [...]. W uzasadnieniu Burmistrz podniósł, że DPS w [...] zapewnia wnioskodawcy całodobową opiekę odpowiednią do jego stanu zdrowia, sprawności oraz potrzeb bytowych. Nie stwierdzono wystąpienia u wnioskodawcy pogorszenia stanu zdrowia, które wymagałoby pomocy ze strony innej placówki. Subiektywna potrzeba w postaci chęci poznania nowego miejsca i ludzi nie stanowi przesłanki do udzielenia wnioskodawcy oczekiwanej pomocy. Po zaledwie 6 miesiącach od zamieszkania w DPS w [...] wnioskodawca chce kolejnej zmiany. Na to przystać nie można, gdy jego stan zdrowia nie zmienia się. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podniósł, że nie chce zamieszkiwać w DPS w [...], ponieważ czuje się niekomfortowo wśród kobiet, które także tam przebywają. Dołączył opinię psychologiczną, której autor wskazał, że problemy wnioskodawcy są związane z jego matką, która nie utrzymuje z nim kontaktu, wręcz go unika. Wskazano, że jeden z pracowników DPS w [...] jest podobny do matki wnioskodawcy, jest osobą okazującą mu dużo ciepła. Gdy wnioskodawca nie otrzymuje tego czego chce od tego pracownika, wówczas jego problemy nasilają się. Ostatecznie psycholog wskazał na zasadność zmiany miejsca pobytu wnioskodawcy. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) SKO w [...] uznało, że organ I instancji prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Potrzeby przebywania wyłącznie wśród mężczyzn w ramach placówki pomocowej nie wpisuje się w przesłanki umieszczenia w DPS z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm., dalej: u.p.s.). W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję SKO w [...] K. B. zarzucił organom naruszenie: 1) art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 60-62, art. 104, art. 107 i art. 110 ust. 7 i 8 u.p.s. poprzez uznanie potrzeby przebywania bez kobiet za okoliczność trywialną, podczas gdy jest to okoliczność ważka, wpływająca na samopoczucie skarżącego, a odmowa zmiany placówki stanowi naruszenie prawa do życia w komforcie, ogranicza jego swobodę życiową oraz prawo do leczenia w sposób godny; 2) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: K.p.a.); 3) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 51). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach skargi podniesiono, że skarżący źle czuje się w obecności kobiet. W takich okolicznościach nie możne prawidłowo przebiegać leczenie. Psycholog również wskazał na potrzebę przeniesienia skarżącego do placówki, w której nie przebywają kobiety. Organy uznały jego potrzebę za "zachciankę", podczas gdy jest to realna potrzeba. W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m. in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Już teraz należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty poddawały się ocenie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w postaci zmiany domu pomocy społecznej, jako miejsca przebywania. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu podyktowane jest następującą argumentacją. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy stanowiły przepisy u.p.s. Ustawa ta wymienia w art. 36 pkt 1 i 2 formy pomocy, jaką mogą otrzymać osoby, które znajdują się w trudnej sytuacji życiowej. Formy pomocy, enumeratywnie wymienione w art. 36 u.p.s. mają na celu realizację misji pomocy społecznej, a więc pomocy osobom i rodzinom w kryzysie życiowym w celu przezwyciężenia tych trudności. Wśród form pomocy niematerialnej wymienia się pobyt w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s.). Ustawodawca w art. 54 oraz art. 55 u.p.s. reguluje przesłanki umieszczenia w domu pomocy społecznej ze wskazaniem domu odpowiedniego rodzaju. Dom pomocy społecznej musi odpowiadać swoim rodzajem "schorzeniu", jakie determinuje konieczność umieszczenia w takiej placówce. Nie może być tak, że osoba wymagająca pomocy znajduje się w domu o nieodpowiednim rodzaju, bowiem w tej sytuacji realizacja celu określonego w art. 2 ust. 1 u.p.s. może nie nastąpić. Należy wskazać, że u.p.s. reguluje przede wszystkim środki pomocy społecznej i postępowanie prowadzące do ich przyznania. Ustawodawca nie uregulował środka pomocy społecznej w postaci "zmiany domu pomocy społecznej". Przyznanie każdego rodzaju pomocy społecznej następuje w drodze decyzji wieńczącej postępowanie administracyjne, które jak wiadomo jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a., art. 78 Konstytucji RP). Dwuinstancyjność objawia się nie tylko w ramach dualistycznej struktury organów administracji publicznej, które mogą zajmować się sprawą administracyjną w związku z wniesieniem odwołania, ale przede wszystkim, objawia się w dwukrotnej pełnej kontroli merytorycznej sprawy, przy czym każdy z tych organów orzeka według stanu faktycznego i prawnego w dniu wydawania rozstrzygnięcia, chyba że przepisy przejściowe rangi ustawowej nakazywałyby przyjęcie innego stanu prawnego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 31 października 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/24, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygniecie indywidualnej sprawy administracyjnej. Niewątpliwie organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.) szczególnie, gdy w toku postępowania odwoławczego ujawnią się nowe dowody, i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu I instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż SKO nie dopełniło wymogów statuujących zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która odmawiała skarżącemu zmiany domu pomocy społecznej. Kolegium pominęło dowód w postaci opinii psychologicznej, dołączonej przez skarżącego do odwołania. Realizując zasadę dwuinstancyjności, a więc dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, Kolegium zobowiązane było ocenić dowód przedłożony wraz z odwołaniem, tym bardziej, że w przedłożonej przez skarżącego opinii psycholog przedstawia argumentację przemawiającą za zasadnością przeniesienia skarżącego do innego DPS. Z oczywistych względów Burmistrz nie mógł odnieść się do tej opinii, bowiem została ona dołączona dopiero do odwołania, dlatego też Kolegium szczególnie było zobowiązane do ustosunkowania się do tak znaczącego dowodu, który mógł wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Już tylko powyższa okoliczność, świadcząca o naruszeniu art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie spełnia ona wymagań rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym. Poza powyższymi uchybieniami Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia polegającego na przyjęciu błędnej kwalifikacji wniosku inicjującego postępowanie administracyjne jako nieprzewidzianego przepisami u.p.s. wniosku o "przyznanie pomocy w formie przeniesienia do innego domu pomocy społecznej". Jak już wspomniano wyżej u.p.s., w szczególności przepisy art. 36, art. 54, art. 56 i art. 59 u.p.s. nie przewidują instytucji prawnej "zmiany domu pomocy społecznej". Na gruncie tych przepisów nie można przyznać bądź odmówić pomocy poprzez zmianę lub odmowę zmiany miejsca pobytu w domu pomocy społecznej, innymi słowy "przeniesienia do innego domu pomocy społecznej". W tym miejscu należy nadmienić, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że skarżący – na mocy decyzji - został skierowany do DPS w [...]. Akta sprawy nie zawierają tej decyzji. Nie jest zatem znana ani data wydania tej decyzji, ani motywy jej rozstrzygnięcia, czy podstawa prawna, jak i organ, który ją wydał. Pomoc społeczna w postaci skierowania do domu pomocy społecznej jest środkiem pomocowym, a więc uprawnieniem powstającym w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, który nawiązuje się z momentem uzyskania przez decyzję wydaną w tej sprawie przymiotu ostateczności. Tego stosunku prawnego nie można nawiązać ponownie poprzez umieszczenie w innym domu pomocy społecznej. Umieścić w domu pomocy społecznej można tylko raz, co wyczerpuje istotę środka, o którym mowa w art. 36 pkt 2 lit. o) w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.s. Podobnie rzecz się ma ze skierowaniem do domu pomocy społecznej na podstawie art. 54 ust. 2 u.p.s. Przepis ten określa, że osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Na tle przepisów u.p.s. w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że zmiana domu pomocy społecznej, inaczej przeniesienie do innego domu pomocy społecznej, następuje w drodze zmiany decyzji administracyjnej, w której doszło do skierowania potrzebującego do takiej placówki. Tryb takiej zmiany decyzji wynika wprost z przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s., który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art., 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 771/23; wyrok WSA w Szczecinie z 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1033/22 - publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż skoro do Burmistrza trafił wniosek skarżącego o zmianę domu pomocy społecznej, do którego skarżący został uprzednio skierowany na mocy decyzji administracyjnej, to organ I instancji winien był zakwalifikować ów wniosek jako wniosek o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej o skierowaniu do domu pomocy społecznej i rozpatrzyć go w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Organy orzekające tak nie postąpiły. Zarówno w materialnoprawnej podstawie decyzji organu I instancji z 10 marca 2026 r. nie znalazł się przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., ani z sentencji decyzji i jej uzasadnienia tej decyzji nie wynika, by Burmistrz rozstrzygał sprawę zmiany uprzedniej decyzji o skierowaniu skarżącego do DPS w [...]. By to uczynić niezbędnym było nie tylko zastosowanie omawianego trybu, ale i załączenie do akt decyzji administracyjnej, co do której skarżący skierował żądanie zmiany. Dopiero wówczas należało rozpoznać wniosek skarżącego. W świetle powyższego, biorąc pod uwagę, że Burmistrz, przy akceptacji Kolegium, rozpoznał sprawę o "przyznanie pomocy społecznej w postaci zmiany domu pomocy społecznej", a przepisy u.p.s. nie przewidują takiej instytucji prawnej, z uwagi na wynikający z art. 6 K.p.a. obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, należało uchylić decyzje organów obu instancji. Przedmiotowy wniosek skarżącego o przeniesienie do innego DPS powinien zostać rozpatrzony w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 54 ust. 2 w zw. z art. 56 u.p.s. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty można było rozpoznać na tym etapie postępowania. Zasadność zmiany domu pomocy społecznej jest zagadnieniem przedwczesnym do rozpoznania, bowiem zastosowano niewłaściwy tryb postępowania w sprawie. Z tego względu Sąd powstrzymał się od oceny zasadności skierowania skarżącego do innej placówki. Warto jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. organy pomocy społecznej są zobowiązane do świadczenia pomocy osobom potrzebującym w celu przezwyciężania przez nie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. To oznacza, że m.in. osoby, które tak jak skarżący, są upośledzone umysłowo, powinny znajdować się w domu pomocy społecznej odpowiedniego rodzaju szczególnie, że ustawodawca w art. 56 u.p.s. wyróżnia domy o odmiennych specjalnościach i przeznaczeniach. Tylko w domu pomocy społecznej odpowiedniego rodzaju mogą być właściwie realizowane cele pomocy społecznej, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s. Zatem ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz powinien mieć na względzie również właściwą destynację skarżącego z punktu widzenia jego nie tylko aktualnego stanu zdrowia, ale i jego niepełnosprawności. Reasumując Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Burmistrz rozpozna wniosek skarżącego w trybie określonym w art. 106 ust. 5 u.p.s., ważąc, po rzetelnym zbadaniu całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy zasługuje on na uwzględnienie.