II SA/Rz 1639/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu na uchwałę Rady Gminy Borowa z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr XLI/238/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Borowa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uchwałą z 29 kwietnia 2022 r. nr XLI/238/2022 Rada Gminy Borowa (dalej: "Rada" lub "Organ") ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Borowa. Stosownie do § 1 uchwały, ustalono ekwiwalent pieniężny dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Borowa, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczym, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Borowa w wysokości: 1) 15 zł za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, 2) 8 zł za każdą godzinę w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Borowa. Zgodnie z § 5 uchwały, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego 25 maja 2022 r., pod poz. 2178. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Prokurator Rejonowy w Mielcu wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie: 1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 244) – dalej: "u.o.s.p.", poprzez ustalenie w § 1 pkt 1 uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych w wysokości 15 zł za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, co stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego; 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., poprzez ustalenie w § 1 pkt 2 uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych w wysokości 8 zł za każdą godzinę w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Borowa. Skarżący podniósł, że przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę miejską do ustalenia ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Zawarcie w § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały zapisów dotyczących naliczania ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę udziału oraz za każda godzinę w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu, wprowadzają zaś dowolność uznania ram czasowych momentu zdarzenia uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu. Są to bowiem pojęcia węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. W ocenie Prokuratora, posłużenie się w zaskarżonym akcie odmiennym słownictwem niż w przepisie ustawy rodzi uzasadnione obawy, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu będzie on naliczany w sposób uznaniowy. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Organu zaskarżona uchwała nie zmodyfikowała sposobu naliczenia ekwiwalentu i w żadnym aspekcie nie narusza przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola uchwał stanowiących akty prawa miejscowego poddana została kognicji Sądu na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Rozstrzygając w tym przedmiocie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec powyższego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."), gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem Sąd stwierdził, że została ona podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy, zawarte w art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. poz. 2490, dalej: "o.s.p.") w następującym brzmieniu. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 o.s.p.). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 o.s.p.). Wielokrotnie kontrolując uchwały wydawane w oparciu o ten przepis Sądy podkreślały wagę przepisu, wynikające z niego konsekwencje w naliczaniu ekwiwalentu dla strażaków ratowników i wynikający z tego zakaz modyfikacji przepisów ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22 (LEX nr 3606362) zwrócił uwagę, że użyte przez ustawodawcę w wyżej wskazanym przepisie pojęcie "uczestnictwa" odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, ale bezwzględny zakaz wprowadzania zapisów sprzecznych z zapisami ustawy. W świetle przedstawionego wyroku, który co należy podkreślić zaakceptował stanowiska wojewódzkich sądów administracyjnych, rację przyznać należy Prokuratorowi, że treść kwestionowanej uchwały z 29 kwietnia 2022 r. nie pozwala przyjąć, iż właściwie realizuje upoważnienie normotwórcze z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Jak przyjęto w § 1 zaskarżonej uchwały: "Ustala się ekwiwalent pieniężny dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Borowa, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczym, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Borowa w wysokości: 1) 15 zł za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, 2) 8 zł za każdą godzinę w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę." Treść wskazanego przepisu rodzi zasadniczą niepewność, czy ustalone kwoty ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej przysługują za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W zaskarżonej uchwale pominięto ustawowy warunek dotyczący powstania uprawnienia do ekwiwalentu w postaci momentu "od zgłoszenia wyjazdu". Tym samym w zaskarżonej uchwale Rada Gminy dokonała niedopuszczalnej modyfikacji treści przepisu ustawy wprowadzając do niej zapis, że ustala się ekwiwalent pieniężny za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, podczas gdy, jak wyżej wskazano, ustawodawca przewidział wypłatę ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, które powiązał z rozpoczętą godziną, liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki. W świetle powyższego stanowiska, jakakolwiek modyfikacja pojęcia uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu i związanej z nim wypłaty ekwiwalentu dokonana w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością tych przepisów. Z porównania przepisów uchwały i ustawy wynika, że przepisy uchwały są mniej korzystne. O ile bowiem ustawodawca wprowadza prawo naliczania ekwiwalentu już od chwili zgłoszenia wyjazdu z jednostki, prawodawca lokalny uzależnia początek wypłaty ekwiwalentu od każdej rozpoczętej godziny udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 listopada 2023 r., II SA/Rz 898/23, LEX nr 3637495). Redakcja § 1 zaskarżonej uchwały mogłaby prowadzić do sporów, co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. wywodzeniu, że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu, lecz okresu wcześniejszego, jak przykładowo zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP (zob. również wyrok NSA z 19 lutego 2025r., III OSK 1596/23, Lex nr 3833128). Należy również zwrócić uwagę, że w § 1 zaskarżonej uchwały prawo do ekwiwalentu pieniężnego przewidziano dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Borowa a nie dla strażaków ratowników OSP, jak stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej", użytym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p., ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej". Jak wynika natomiast z art. 8 tej ustawy strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który spełnia określone w nim wymagania, mianowicie: (1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, (2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, (3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, (4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, (5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Analiza powyższej regulacji prawnej nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcie "członka Ochotniczej Straży Pożarnej", o jakim mowa w § 1 zaskarżonej uchwały. W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień de facto nie przyznaje ustawa o ochotniczych strażach pożarnych" (tak wyrok WSA w Białymstoku z 22.10.2024 r., II SA/Bk 523/24, LEX nr 3775010, zob. również wyrok WSA w Rzeszowie z 24 kwietnia 2025r., II SA/Rz 35/25, dost. baza CBOSA). Należy również zwrócić uwagę, że w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały przewidziano prawo do ekwiwalentu za każdą godzinę w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Borowa. Przepisy zawarte w art. 15 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych w żadnym miejscu nie stanowią, że przesłanką nabycia uprawnienia do przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego jest uczestnictwo w szkoleniu lub ćwiczeniu, ale tylko wówczas, gdy ich organizatorem jest Państwowa Straż Pożarna lub gmina, na terenie której działają strażacy ratownicy OSP. Tym samym, kwestia podmiotu organizującego szkolenie dla takich strażaków jest obojętna dla nabycia uprawnienia do wskazanego ekwiwalentu. Zawarcie więc wskazanego warunku w § 1 pkt 2 uchwały prowadzi do niedopuszczalnego zawężenia uprawnienia dla strażaków ratowników OSP. Skoro bowiem przepisy ustawy o ochotniczych strażach pożarnych nie upoważniają rady gminy (miasta) do uzależnienia przyznania uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego od tego, czy szkolenie organizowane jest przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, to posłużenie się przez Radę tego rodzaju wymogiem świadczy o ewidentnym przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego. Należy bowiem podkreślić, że wykonując kompetencje prawodawcze zawarte w upoważnieniu ustawowym organy gminy obowiązane są działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega zatem ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, modyfikacji tych materii bądź też ich pomijania. W przypadku więc odstąpienia od powyższego zakazu dochodzi do przekroczenia granic upoważnienia, a w konsekwencji podjęty akt prawa miejscowego narusza prawo w sposób istotny, co z kolei skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd stwierdził, że § 1 zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo. Jednocześnie wyeliminowanie z obrotu prawnego tego przepisu powoduje, że tracą rację bytu pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.