II SA/Rz 453/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. i Z. K. oraz sprzeciwu M. P. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2024 r. nr OA.7721.19.7.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego robót budowlanych oddala sprzeciwy.

Decyzją z 15 marca 2024 r. nr OA.7721.19.7.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania M. Ż. oraz M. P., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z 26 stycznia 2024 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Decyzją z 26 stycznia 2024 r. PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie w przedmiocie robót budowlanych polegających na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku usługowego na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...], położonych w R. przy ul. [....]. W dniu 23 maja 2023 r. Organ przeprowadził kontrolę wskazanych wyżej robót budowlanych realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta [...] z 18 czerwca 2019 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją z 21 lipca 2022 r. nr 412/2022. Kontrola ta została zainicjowana interwencją właścicieli kamienicy usytuowanej na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w R., którzy poinformowali o awarii budowlanej ww. budynku powstałej przy realizacji prac wyburzeniowych sąsiedniego budynku. Stwierdzono, że ściana południowa budynku przy ul. [...] została zabezpieczona trzema płaskownikami zamocowanymi za pomocą kotew chemicznych, a ściana wschodnia ww. budynku została podstemplowana. Kierownik budowy poinformował, że zabezpieczenia zostały wykonane, ponieważ w trakcie wykonywania robót, na budynku sąsiednim pojawiły się zarysowania, spękania, które obecnie, po ich wykonaniu, nie postępują. W dniu kontroli wszystkie ściany parteru były rozebrane, wykonywano odcinkowo roboty fundamentowe pod ściany zewnętrzne: wschodnią i zachodnią. Stwierdzono również, że w dzienniku budowy pod datą 20 kwietnia 2023 r. projektant konstrukcji M. K. zapisał, że podczas prac rozbiórkowych dokonano ponownej ekspertyzy ścian nośnych zewnętrznych i stwierdzono zły stan techniczny, dlatego zaleca się rozbiórkę ścian oraz odtworzenie muru z pustaków ceramicznych gr. 24 cm. W tej samej dacie autor projektu architekt G. S. zapisał, że po ponownej ekspertyzie konstruktora stwierdzono, że ściany zewnętrzne budynku należy rozebrać i odtworzyć jako ściany z pustaków ceramicznych, z tym że zmiana jest zmianą nieistotną. 8 maja 2023 r. osoba pełniąca nadzór konserwatorski zapisała w dzienniku budowy, że podczas inspekcji stwierdzono, iż obiekt został rozebrany i że należy wykonać nowe mury na nowych fundamentach zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Następnie, PINB przeanalizował projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z 18 czerwca 2019 r., w którego części opisowej wskazano, że projektuje się wyburzenie dachu oraz ścian wewnętrznych, pozostawienie ścian zewnętrznych parteru (około 60%) i pocienienie ich do gr. 25cm, uzupełnienie ścianą żelbetową oraz podbicie pozostawionych fundamentów. Z kolei, w "Ekspertyzie technicznej stanu obiektu istniejącego" zmieszczonej w projekcie budowlanym zmian, zatwierdzonym decyzją z 21 lipca 2022 r. stwierdzono, że z powodu znacznej ilości elementów konstrukcyjnych będących w złym stanie technicznym, wymagających rozbiórki, demontażu bądź wymiany oraz niewielką ilość pozostałych, lecz kolidujących z projektowaną funkcją nadbudowy, przebudowy i rozbudowy budynku usługowego, częścią elementów konstrukcyjnych jakimi są fragmenty ścian zewnętrznych oraz wewnętrznych istniejącego budynku, zaleca się wykonanie całkowitej rozbiórki obiektu. Jednakże możliwe jest wykonanie pocienień niektórych ścian nośnych oraz wykonanie ich podbicia w trakcie prowadzenia prac związanych z wykonaniem przedmiotowej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektu. W związku z powyższym ustalono, że inwestor realizuje roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest w obrocie prawnym ze zmianami, które przez projektanta zostały zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu oraz uzgodnione przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W dniu 21 sierpnia 2023 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, w trakcie której kierownik budowy oświadczył, że roboty rozbiórkowe w pobliżu budynków [...] i [....] były prowadzone metodą ręczną przy użyciu urządzeń elektrycznych i narzędzi ręcznych, a w pozostałej części prace rozbiórkowe były wykonywane w sposób mieszany tj. ręcznie i z użyciem koparki. Tym samym, roboty rozbiórkowe prowadzono z użyciem koparki, wbrew zaleceniom projektanta, co mogło mieć wpływ na powstałe uszkodzenia budynku [...]. W związku z powyższym, w dniu 22 sierpnia 2023 r., zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku usługowego na działce nr [...] i części działki nr [...] w R. przy ul. [....]. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że uszkodzenia - zarysowania występowały w budynku przy ul. [...] przed rozpoczęciem robót budowlanych na działce nr [...], jednakże uszkodzenia powiększyły się w toku realizacji robót. Zamieszczone w ekspertyzie odczyty szczelinomierzy poddają w wątpliwość, czy wykonane zabezpieczenie, którego prawidłowość wykonania potwierdza ocena techniczna okazana przez kierownika budowy w toku czynności kontrolnych, zabezpiecza budynek [...] przed katastrofą budowlaną. Ze względu na to, że przedmiotowe roboty budowlane mogą być realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, postanowieniem z 14 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 i art. 81 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b." wstrzymano prowadzenie robót. Jednocześnie zobowiązano Inwestora do zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych i niekorzystnym wpływem czynników atmosferycznych oraz nałożono na Inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej, która określi czy zastosowane tymczasowe zabezpieczenie ściany budynku przy ul. [...] ([...]), wykonane na podstawie "Projektu technicznego tymczasowego zabezpieczenia ściany budynku istniejącego, R., ul. [...]" opracowanego w maju 2023 r. przez M. K. usunęło możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia podczas dalszej realizacji robót budowlanych oraz czy umożliwia kontynuację tych robót w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W dniu 8 stycznia 2024 r. Inwestor przedłożył Ekspertyzę techniczną, opracowaną w grudniu 2023 r. przez mgr inż. P. L., który stwierdził, że zastosowane przez Inwestora tymczasowe zabezpieczenie ściany budynku przy ul. [...] ([....]) usunęło możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia podczas dalszej realizacji robót budowlanych oraz umożliwia kontynuację robót budowlanych na działce nr [...] i części działki nr [...] w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Mając to na uwadze PINB stwierdził, że roboty budowlane, których dotyczy sprawa są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprowadzone podczas robót zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego zostały przez projektanta zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienie i uzgodnione przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przedłożona ekspertyza techniczna potwierdza, że przedmiotowe roboty budowlane nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Prowadzone roboty nie stwarzają zagrożenia środowiska ani nie odbiegają w sposób istotny od przepisów. Wobec powyższego, brak było przesłanek do wydania jakiegokolwiek z nakazów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt P.b. Tym samym prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe, o czym PINB orzekł w decyzji z 26 stycznia 2024 r. . Od powyższej decyzji odrębne odwołania złożyli M. Ż. oraz M. P. Decyzją z 15 marca 2024 r. PWINB uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Wskazał, że postanowieniem z 1 lutego 2024 r. uchylił postanowienie PINB z 14 listopada 2023 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych mając na uwadze, że w ramach przedmiotowej inwestycji - która z założenia miała stanowić rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego obiektu - Inwestor dokonał całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego i w jego miejsce wykonał nowy budynek, na nowych fundamentach, co w istocie stanowi odbudowę tego obiektu. PWINB stanął na stanowisku, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, którym znany był stan techniczny obiektu. Pomimo wątpliwego stanu technicznego zaprojektowano roboty budowlane polegające na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu - przewidziano pocienienie ścian zewnętrznych (pozostawienie około 60% ścian) oraz podbicie istniejących fundamentów. Ponowna analiza stanu technicznego obiektu w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji i decyzja o jego całkowitej rozbiórce obligowała Inwestora do uzyskania odrębnej zgody budowlanej w organie administracji architektoniczno-budowlanej, czego nie dokonano. PWINB podał, że w wymienionym postanowieniu z 1 lutego 2024 r. jasno wskazał, że Inwestor nie zrealizował robót budowlanych określonych decyzją z 18 czerwca 2019 r., zmienioną decyzją z 21 lipca 2022r., a wykonany zakres robót zakwalifikowano jako odbudowę obiektu budowlanego, którą należy traktować jako "budowę" w rozumieniu art. 3 pkt. 6 P.b. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy zatem zastosować przepisy art. 48-49 P.b. Organ II instancji zwrócił uwagę, że kwestionowana decyzja PINB zapadła w postępowaniu naprawczym z art. 50-51 P.b. Skoro więc wydane w oparciu na art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych zostało uchylone ze wskazaniem na konieczność wdrożenia trybu legalizacyjnego określonego w art. 48-49 P.b., to zaskarżona decyzja, będąca rozstrzygnięciem kończącym postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 50-51 P.b. nie może ostać się w obiegu prawnym. Organ zobowiązany jest do wdrożenia procedury legalizacyjnej wykonanej samowoli budowlanej. Zdaniem PWINB, nie mógł on wydać innego rozstrzygnięcia niż z wykorzystaniem art. 138 § 2 K.p.a., a ponownie rozpatrując sprawę PINB powinien uwzględnić uwagi zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji oraz ostatecznego postanowienia z 1 lutego 2024 r. tj. zastosować przepisy art. 48-49 P.b. dotyczące samowolnych robót budowlanych. M. K. i Z. K. złożyli od powyższej decyzji sprzeciw, który został zarejestrowany pod sygn. akt II SA/Rz 453/24, zarzucając naruszenie: 1. art. 7 art. 8 § 1 i art. 9, a także art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z naruszeniem art. 50-51 P.b. i art. 48 – 49 P.b. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego sprawy i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie, że: - podczas realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do całkowitej rozbiórki istniejącego budynku, obligującej do uzyskania odrębnej zgody budowlanej w organie administracji architektoniczno - budowlanej, - Inwestor nie zrealizował robót budowlanych określonych decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r. o pozwoleniu na budowę, - Inwestor zrealizował odbudowę obiektu budowlanego, którą należy traktować jako "budowę" w rozumieniu art. 3 pkt. 6 P.b., 2. a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niesłuszne uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy Organ II instancji winien utrzymać w mocy tę decyzję, względnie umorzyć postępowanie odwoławcze. Skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazali, że tryby określone w art. 48 oraz art. 50-51 P.b. są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty prawne i podstawy prawne. Nie można więc w jednym postępowaniu administracyjnym orzekać nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, najpierw na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., a następnie w postępowaniu odwoławczym orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 P.b. Jeżeli organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w decyzji I instancji została przyjęta błędna kwalifikacja prawna, powinien uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 k,p.a.), i wskazać organowi pierwszej instancji, aby ten wszczął postępowanie na podstawie art. 48 P.b. Ponadto, Skarżący zwrócili uwagę, że w niniejszej sprawie nie można było twierdzić, że doszło do tzw. samowoli budowlanej. W zakresie realizowanej inwestycji Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę nr 528/2019 z dnia 18 czerwca 2019 r. Wprawdzie w trakcie realizacji inwestycji doszło do pewnych zmian, jednak zostały one zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które zgodnie z art. 36a ust. 6 P.b. nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W Ich ocenie, Inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 P.b., jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wykonane roboty w postaci wyburzenia fragmentów ścian, które przewidziane były pierwotnie do pozostawienia i odtworzenia należało co najwyżej kwalifikować jako remont, a nie odbudowę. Poza tym, nie można twierdzić, że zrealizowany obiekt został odbudowany, ponieważ pierwotnie był to budynek parterowy, a zrealizowany jest obiekt 3 kondygnacyjny. W odpowiedzi na sprzeciw PWINB wniósł o jego oddalenie. Do pisma procesowego z 19 kwietnia 2024 r., Skarżący dołączyli notatkę datowaną na 5 kwietnia 2024 r. sporządzoną przez architekta, konstruktora, inspektora nadzoru inwestorskiego, kierownika budowy i inwestora, w której stwierdzili oni, że budynek przy ul. [...] został rozebrany częściowo. Nadbudowa budynku została wykonana na części starych ścian fundamentowych istniejącego wcześniej budynku, które odkryto w trakcie prowadzonych robót ziemnych. Sprzeciw od decyzji PWINB złożył również M. P. i został on zarejestrowany pod sygn. akt II SA/Rz 533/24. Zarzucił On naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez sformułowanie oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy i wskazanie Organowi I instancji wadliwych zaleceń co do dalszego procedowania, których wykonanie narazi ten Organ na błędną kwalifikację w zakresie obiektu budowalnego, tj. uznanie, że ma miejsce odbudowa budynku, gdy tymczasem realizacja robót nie stanowi odbudowy, lecz powstał nowych budynek bez wymaganego pozwolenia budowlanego; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności oparcie orzeczenia na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w sprawie ma miejsce odbudowa obiektu budowalnego, gdy tymczasem realizacja robót nie stanowi odbudowy, lecz powstał nowy budynek bez wymaganego pozwolenia budowlanego, skutkującym wydaniem decyzji naruszającej Jego słuszny interes; art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji i wskazanie w niej, że wykonywanie obiektu budowlanego stanowi odbudowę poprzednio istniejącego obiekty budowlanego, gdy faktycznie jest to wykonywanie nowego budynku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 29 maja 2024 r. WSA w Rzeszowie zarządził połączenie spraw o sygnaturach: II SA/Rz 533/24 i II SA/Rz 453/24 i prowadzenie ich dalej pod sygnaturą II SA/Rz 453/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja PWINB uchylająca w całości decyzję PINB oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jak stanowi art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", od tego rodzaju decyzji, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Istotną cechą odróżniającą obydwa powyższe środki zaskarżenia jest ograniczony zakres badania sądu dotyczący decyzji zakwestionowanej sprzeciwem. W świetle bowiem art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że kontrola sądowa uruchomiona sprzeciwem wniesionym od decyzji kasacyjnej jest ograniczona do oceny kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź też nieistnieniem w danej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a poprzez to do oceny, czy organ ten nie uchylił się w sposób bezpodstawny od załatwienia sprawy co do jej istoty, do czego jest zobowiązany z mocy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji jest rezultatem prawidłowego skorzystania przez ten organ ze szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Oczywistym jest jednak, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują zawsze przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, a zatem kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane, bowiem to one przesądzają o tym, co w sprawie jest potrzebne do ustalenia. Przy czym, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum poza tym zakresem, który jest konieczny do rozpoznania sprawy zainicjowanej sprzeciwem. Nie może bowiem zastępować organu administracji w rozpoznaniu sprawy. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, co związane jest z brzmieniem art. 64b § 3 P.p.s.a., według którego, w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ta ostatnia regulacja dotyczy zaś kręgu podmiotowego sprawy wskazując, że oprócz skarżącego biorą w nim udział także uczestnicy postępowania. Podmioty te nie uczestniczą zaś w postępowaniu w sprawie ze sprzeciwu, więc nie mogą przedstawiać swojego stanowiska. W niniejszej sprawie PINB stwierdził, że roboty budowlane polegające na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku usługowego na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [....] położonych w R. przy ul. [...]. są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie podczas nich wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, jednak zostały one przez projektanta zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienie i uzgodnione przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przedłożona zaś w toku postępowania ekspertyza techniczna potwierdza, że przedmiotowe roboty budowlane nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie stwarzają też zagrożenia środowiska ani nie odbiegają w sposób istotny od przepisów. Wobec powyższego, brak było - w ocenie Organu I instancji - przesłanek do wydania jakiegokolwiek z nakazów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 P.b., a tym samym prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Odmienny pogląd w sprawie zajął PWINB, który stwierdził, że projekt przedmiotowej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, którym znany był stan techniczny obiektu. Pomimo wątpliwości co do tego stanu zaprojektowano roboty budowlane polegające na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu tzn. przewidziano pocienienie ścian zewnętrznych (pozostawienie około 60% ścian) oraz podbicie istniejących fundamentów. De facto jednak w ramach tej inwestycji w trakcie jej realizacji, po ponownej analizie stanu technicznego obiektu, Inwestor dokonał całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego, a w jego miejsce wykonał nowy budynek, na nowych fundamentach, co w istocie stanowi odbudowę tego obiektu, którą należy traktować jako "budowę" w rozumieniu art. 3 pkt. 6 P.b. Obligowało to Inwestora do uzyskania odrębnej zgody budowlanej w organie administracji architektoniczno-budowlanej, czego nie dokonano. Organ II instancji zauważył, że decyzja PINB zapadła w postępowaniu naprawczym z art. 50-51 P.b. Tymczasem, PWINB - postanowieniem z 1 lutego 2024 r. - uchylił wydane w oparciu na art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku usługowego i wskazał na konieczność wdrożenia trybu legalizacyjnego określonego w art. 48-49 P.b. jasno wskazując, że inwestor nie zrealizował robót budowlanych określonych decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r. zmienioną decyzją z dnia 21 lipca 2022r. o pozwoleniu na budowę. Mając to na uwadze PWINB uznał, że zaskarżona decyzja, będąca rozstrzygnięciem kończącym postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 50-51 P.b., nie może ostać się w obiegu prawnym. Organ zobowiązany jest zaś do wdrożenia procedury legalizacyjnej wykonanej samowoli budowlanej w oparciu na art. 48 – 49 P.b.. W sytuacji wyżej opisanej, zdaniem Sądu, jedynym możliwym rozstrzygnięciem było podjęcie decyzji kasatoryjnej. Organ II instancji stwierdził bowiem konieczność dokonania zupełnie innej kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia inwestycyjnego niż ta zaprezentowana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Powyższe wiąże się zaś z potrzebą zastosowania właściwego trybu postępowania tj. tego z art. 48 P.b., a nie z art. 50 - 51 P.b. Swoje stanowisko PWINB w sposób klarowny uzasadnił, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Organ ten wskazał więc, w czym upatruje wadliwości decyzji Organu pierwszej instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez zalecenia co do dalszego postępowania. Odwołał się więc przede wszystkim do argumentacji zawartej w jego postanowieniu z dnia 1 lutego 2024 r., w którym uchylił postanowienie PINB z 14 listopada 2023 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W takich uwarunkowaniach nie można przyjąć, że PWINB mógł samodzielnie uzupełnić materiał dowodowy w trybie art. 136 P.b. i prowadzić postępowanie w innym trybie niż dotychczasowy, bowiem nie może on zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Stanowiłoby to ewidentne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak więc słusznie zauważył PWINB, skoro usunięto z obrotu prawnego wskazane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 P.b., to wobec stwierdzenia nieprawidłowości tego trybu i konieczności zastosowania innego tj. z art. 48 P.b., koniecznym stało się też uchylenie decyzji (tj. z 26 stycznia 2024 r.) stanowiącej konsekwencje tego pierwszego postanowienia tzn. z 14 listopada 2023 r. Dlatego też Organ II instancji prawidłowo przyjął, że stwierdzone wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeciwne stanowisko powodowałoby bowiem rozstrzygnięcie faktycznie tylko w jednej instancji. W takich uwarunkowaniach Sąd nie mógł się więc odnosić do zarzutów merytorycznych, a zatem dotyczących tego, że w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, a zatem nie ma podstaw do stosowania trybu z art. 48 P.b. i że w rzeczywistości nie wystąpiła odbudowa, a budowa. Kwalifikacja robót jest zagadnieniem z dziedziny zastosowania prawa materialnego. Kwestia ta będzie więc podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy PINB przeprowadzi postępowanie w trybie zalecanym przez PWINB i wyda stosowne rozstrzygnięcie, które będzie podlegało zaskarżeniu najpierw na drodze administracyjnej, a potem ewentualnie sądowej. Okoliczność więc w postaci wskazania przez Organ odwoławczy konieczności prowadzenia postępowania w trybie art. 48 P.b. nie przesądza jeszcze o jego finalnym wyniku. W ramach ponownie prowadzonego postępowania jego strony będą miały możliwość wykazania, że przesłanki przewidziane w tym przepisie nie występują. Dlatego nie jest możliwe odniesienie się przez Sąd do zarzutów sprzeciwu dotyczących dokonanej przez Organ II instancji w decyzji kasacyjnej kwalifikacji spornych robót. Odpowiadając natomiast na zarzut sprzeciwu dotyczący rozłączności trybów z art. 48 i z art. 50 - 51 P.b. Sąd wskazuje, że właśnie ta rozłączność i fakt, że tryby te mają zastosowanie do odmiennych stanów faktycznych nie pozwoliła Organowi II instancji na wydanie decyzji opartej na innej regulacji niż ta, która była podstawą prawną orzekania w pierwszej instancji. Słusznie zatem podnieśli Składający sprzeciw, że organ odwoławczy uchylając decyzję i orzekając co do istoty sprawy nie może rozstrzygać w oparciu na inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji. Wyłączona jest więc możliwość połączenia obu trybów w jednym postępowaniu z uwagi na zasadę dwuinstancyjności. M. K. i Z. K. wyrazili też stanowisko, że jeśli organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w decyzji pierwszej instancji została przyjęta błędna kwalifikacja prawna, powinien tę decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości i wskazać organowi I instancji, by ten wszczął postępowanie na podstawie innego przepisu prawa. Sąd nie podziela tego zapatrywania. Umorzenie dotyczy bowiem postępowania, które staje się bezprzedmiotowe, a zatem gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, a zatem, kiedy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji. Chodzi więc o sytuację, gdy organ budowlany nie ma możliwości prawnej wydania przewidzianych prawem zakazów czy nakazów. W niniejszej zaś sprawie taka podstawa prawna, zdaniem PWINB, istnieje tyle, że jest odmienna od tej, którą zastosował Organ I instancji. Powyższe skutkowało koniecznością oddalenia złożonych sprzeciwów na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.