II SA/Rz 606/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu I. O. i S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia - sprzeciw oddala -

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez I.O. i S.O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO lub Kolegium) z dnia [...] marca 2020 r., znak [...], o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy [...] (dalej zwany Wójtem) i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia sprawy określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W decyzji objętej sprzeciwem SKO ustaliło, że Wójt po rozpatrzeniu wniosku I.O. i S.O. określił mocą swej decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przez strony przedsięwzięcia pod nazwą: Kopalnia piasku – [...] - OS- 1, zlokalizowana na terenie działek o nr 79/1 i 80 w miejscowości Z., Gmina [...] Organ biorąc pod uwagę przeprowadzone w toku postępowania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym uzyskanie pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz na podstawie pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska w [....] stwierdził, że po zrealizowaniu przez inwestora wszystkich warunków zawartych w przedłożonych w toku postępowania dokumentach oraz w samej decyzji, planowane przedsięwzięcie będzie zgodne z wymaganiami przepisów o ochronie środowiska. Odwołania od w/w decyzji Wójta złożyli do SKO E.P. i T.P., mieszkańcy oraz sołtys wsi S., a także T.M. Podkreślono w treści odwołań w szczególności, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, iż inwestor nie będzie przestrzegał prawa i zalecanych terminów wydobycia z poszanowaniem przyrody i środowiska, a także dobra okolicznych mieszkańców. Skala dotychczasowych naruszeń prawa jest bardzo rażąca, a działka znajduje się w granicach korytarza ekologicznego. Odwołujący się podkreślili też, iż byli pomijani przez organ jako społeczeństwo biorące udział w sprawie, a na złożone uwagi nigdy nie otrzymali odpowiedzi. Nie odbyły się konsultacje społeczne, pomimo że kilkukrotnie zwracali się ustnie i pisemnie do Wójta oraz do Rady Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] marca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. postanowiło uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślono, że akta sprawy nie zawierają obwieszczenia Wójta Gminy [...] w wydanego w trybie art. 33 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej zwana ustawą środowiskową), zawiadamiającego społeczeństwo o wszczęciu postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Pierwszym obwieszczeniem w sprawie jest obwieszczenie z dnia [...] stycznia 2019 r., zawiadamiające o oględzinach terenu realizacji przedsięwzięcia, mających się odbyć w dniu [...] stycznia 2019 r. Akta sprawy nie zawierają też wykazu stron postępowania, zatem nie wiadomo w jaki sposób i w oparciu o jakie kryteria ustalono krąg stron. Wbrew faktom na stronie siódmej kontrolowanej decyzji stwierdzono także, że strony postępowania nie wniosły skarg i zażaleń. W obwieszczeniu z dnia [...] stycznia 2019 r., zawiadomiono o oględzinach terenu przedsięwzięcia, nie zaś o konsultacjach społecznych. Nie określono także terminu składania uwag i wniosków. W dniu [...] stycznia 2019 r., odbyła się wizja lokalna zaś do protokołu oględzin odwołujące się strony złożyły uwagi, których w ogóle nie rozpatrzono. Na stronie siódmej decyzji stwierdzono, iż działki planowanej lokalizacji przedsięwzięcia położone są na północnym zachodzie od zabudowy w miejscowości Z. w odległości ponad 650 m, nie ma natomiast żadnej wzmianki, że te same działki położone są na południowym - zachodzie w odległości 300 m od domów mieszkalnych w miejscowości S. Nie ma też wzmianki o gruntach chronionych klasy trzeciej. Skala dostrzeżonych naruszeń jest tym bardziej rażąca, że działka znajduje się w granicach podlegającego ochronie korytarza ekologicznego. Ponadto w aktach zalegają wnioski kilkunastu osób skierowane do organu I instancji, lecz brak jest dowodów czy i w jaki sposób wnioski te zostały załatwione. Organ I instancji nie wyjaśnił także kwestii podnoszonej w odwołaniach, a dotyczącej eksploatowania terenu inwestycji przez inwestora bez stosownego zezwolenia wskutek czego sporządzony raport oddziaływania był nieaktualny, bo faktycznie roboty były już wykonane. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przed wydaniem decyzji w odniesieniu do całości zgromadzonych w toku postępowania materiałów, żadna ze stron nie wniosła uwag i nie zgłosiła wniosków, co sprzeczne jest ze stanem faktycznym w sprawie. I.O. i S.O. w sprzeciwie nazwanym skargą, zaskarżyli do Sądu Administracyjnego w/w decyzję SKO w całości i wnieśli o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem stron skarżących błędne jest stanowisko Organu, jakoby przy procedowaniu pominięto aspekt podania do publicznej wiadomości informacji o przedmiocie sprawy. Zarówno na stronie internetowej organu I instancji jak i w urzędzie gminy oraz w pobliżu planowanej inwestycji stosowna informacja się znalazła. Składanie uwag i wniosków czy zastrzeżeń nie oznacza, że są one zasadne i podlegają uwzględnieniu. Szereg zarzutów ma charakter czysto teoretyczny, niepotwierdzony czy wręcz fantazyjny. Nie wiadomo co ma na myśli organ instancji podkreślając, że działka objęta inwestycją znajduje się w granicach zielonego korytarza ekologicznego. Niesłuszny jest argument o nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, gdyż przepis nie stawia bezwzględnego obowiązku zorganizowania takiej czynności. Zanegowano konstatacje SKO o tym, że organ I instancji sprzecznie ze stanem faktycznym naprowadził, iż żadna ze stron nie wniosła uwag czy wniosku do zgromadzonego materiału dowodowego. Kolegium myli złożone w trakcie postępowania uwagi i wnioski z uwagami i wnioskami, które należało wnieść bezpośrednio przed wydaniem decyzji po zgromadzeniu całości materiału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów i wniosków stwierdziło, że są one niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Sprzeciw jako nieuzasadniony, został przez Sąd oddalony w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Sąd nie powinien jednak autorytatywnie wypowiadać się o zagadnieniach merytorycznych związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego. W postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu, sąd skupia się na ocenie, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na którym organie powinien spoczywać obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania decyzji co do meritum (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 940/17, OSP 2019, nr 10, s. 177). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego skargę, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 P.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji SKO, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem WSA, SKO nie dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 i art. 127 § 1 i 2 K.p.a., mogącego skutkować uchyleniem decyzji. Stwierdzone przez Kolegium naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniały uchylenie w całości decyzji Wójta i powtórzenie zakończonego przed tym organem postępowania. Uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zostało uzasadnione przez Kolegium naruszeniem przez Organ pierwszej instancji przede wszystkim tych przepisów K.p.a. oraz ustawy środowiskowej, które gwarantują stronom postępowania czynny udział w czynnościach procesowych. Trafnie też zwrócono uwagę na poważne uchybienia związane niezapewnieniem społeczeństwu udziału w podejmowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Znalazło potwierdzenie ustalenie Organu odwoławczego, iż Wójt wbrew wyraźnym w tym względzie przepisom K.p.a. nie powiadomił stron postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia o jego wszczęciu, które miało miejsce [...] listopada 2017 r. z chwilą złożenia przez skarżących stosownego wniosku. Wiąże się to także z poruszoną przez SKO kwestią nieustalenia przez Wójta podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania. Otóż w myśl art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Obowiązek powiadomienia o wszczęciu postępowania, a także o przedmiocie tego postępowania niewątpliwie stanowi wypełnienie gwarancji procesowych wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. w tym związanych z możliwością wnoszenia środków zaskarżenia wobec wydanych rozstrzygnięć. W rezultacie, strony postępowania zmuszone były wnioskować do Organu o udzielenie podstawowych informacji dotyczących postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia kopalni piasku, o czym świadczą pisma kierowane do Gminy [...] znajdujące się w aktach administracyjnych w okresie od [...] stycznia do [...] stycznia 2018 r. W tym zakresie, jak słusznie zauważa Kolegium, Wójt nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości kręgu stron postępowania administracyjnego; wykazu stron nie zawierają akta administracyjne sprawy. Tymczasem, stronami oprócz wnioskodawców oraz dysponentów prawnych nieruchomości położonych bezpośrednio w sąsiedztwie inwestycji, będą również te podmioty, których tereny mieszczą się w zasięgu oddziaływania tejże inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r., o sygn. II OSK 1627/10, LEX nr 1081752). W aktualnym stanie prawnym definicję strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyraża art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Wymaga podkreślenia, iż Organ I instancji dopuścił się także istotnego naruszenia przepisów ustawy środowiskowej gwarantujących społeczeństwu udział w postępowaniu w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – art. 33 do art. 38 ustawy środowiskowej. Warto podkreślić, że społeczeństwo powinno mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu od momentu wydania postanowienia ustalającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania, czyli od dnia wydania przez Wójta postanowienia z dnia [...] marca 2018 r., znak [...]. Wójt naruszył art. 33 ust. 1 pkt 1, 2, 7 ustawy środowiskowej, które obligowały go do podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o wszczęciu postępowania, a co najważniejsze o sposobie i miejscu składania uwag i wniosków przy jednoczesnym określeniu terminu ich składania – art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej. Nie zamieszczono w tym obwieszczeniu także koniecznej informacji o miejscu, w którym niezbędna dokumentacja sprawy zostaje wyłożona do wglądu dla społeczeństwa – art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Kolejne dostrzeżone nieprawidłowości wiążą się z powiadomieniem stron i społeczeństwa o oględzinach terenu. Obwieszczenie informujące o miejscu i terminie oględzin terenu realizacji przedsięwzięcia zostało opublikowane dnia [...] stycznia 2019 r. Zawiadomiono w nim, że w dniu [...] stycznia 2019 r. odbędą się oględziny terenu realizacji przedsięwzięcia pod nazwą Kopalnia Piasku [...]. Obwieszczenie o oględzinach opublikowano więc na 2 dni przed oględzinami i jednocześnie poinformowano wszystkich zainteresowanych o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków w formie pisemnej i elektronicznej. Pomiędzy datą obwieszczenia a datą oględzin terenu przedsięwzięcia nie upłynął jednak gwarantowany stronom postępowania termin 7 dni – art. 79 § 1 K.p.a. Wobec tych uchybień należy podzielić stanowisko Kolegium, iż Organ I instancji nie tylko naruszył art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., ale także art. 33 ust. 1 pkt 1, 2, 7 w związku z art. 79 ustawy środowiskowej, bowiem nie zapewnił w sposób prawem wymagany możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Do chwili dokonania obwieszczenia o oględzinach, nie tylko strony ale także społeczeństwo nie miało w sposób prawem wymagany zagwarantowanego udziału w toku prowadzonego od 2017 r. procesu administracyjnego. Wydana w takich warunkach decyzja była wadliwa, a istotne dla sprawy czynności procesowe należało powtórzyć. Ma także rację Kolegium uwypuklając w swej decyzji, iż Wójt wbrew wyraźnym okolicznościom sprawy błędnie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że żadna ze stron nie wniosła uwag i nie zgłosiła wniosku. Takie wnioski i uwagi były jednak składane, o czym świadczą m.in. kierowane do Gminy [...] pisma T.M., E.P. i T.P., w których zwracano uwagę na uciążliwości inwestycji oraz na konieczność przeprowadzenia rozprawy z udziałem społeczeństwa. Także w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. mieszkańcy Wsi S. złożyli do Przewodniczącego Rady Gminy stanowczy protest dotyczący terenu planowanej inwestycji. Te wnioski i zastrzeżenia pozostały jednak bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony Wójta (w tym również w treści jego decyzji). Wymaga też zwrócenia uwagi, że w powyższych pismach pojawiła się bardzo istotna dla sprawy informacja o rozpoczęciu realizacji przedsięwzięcia, co także potwierdza dołączona do akt organu pierwszej instancji kopia decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [....] z dnia [...] grudnia 2018 r. o ustaleniu dla S.O. opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej koncesji 156,6 ton piasku z części działki objętej postępowaniem o nr 80 w miejscowości Z. Również na ten niewyjaśniony przez Wójta aspekt sprawy słusznie zwraca uwagę SKO w swej kasatoryjnej decyzji, dodatkowo ją motywując niewyjaśnionymi w sprawie okolicznościami faktycznymi – art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium trafnie w swej decyzji stwierdza więc istotne naruszenie przez Wójta tych przepisów ustawy środowiskowej, które obligują organ prowadzący postępowanie, aby w uzasadnieniu decyzji niezależnie od wymagań wynikających z K.p.a. podał informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa - art. 37 pkt 1 i 2 oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej. Tymczasem Wójt w swej decyzji wbrew treści przytoczonych przepisów stwierdza jedynie, że żadna ze stron nie wniosła uwag i nie zgłosiła wniosku co w sposób oczywisty nie koresponduje z dokumentacją sprawy oraz oświadczeniami stron odwołujących się. Brak ustosunkowania się Organu do złożonego w toku postępowania wniosku o przeprowadzenie rozprawy, także świadczy o istotnym naruszeniem przepisów postępowania bowiem fakt, iż rozprawa administracyjna przeprowadzana dla stron jak i dla społeczeństwa ma charakter fakultatywny, nie oznacza, że wniosek o jej przeprowadzenie może zostać pozostawiony bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Takie zaniechanie świadczy o naruszeniu przez Organ zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej – art. 8 § 1 K.p.a. Organ drugiej instancji prawidłowo stwierdza, że skala ustalonych naruszeń przepisów jest rażąca, bowiem działka inwestycyjna znajduje się w granicach chronionego korytarza ekologicznego. Zatem tym bardziej organ prowadzący postępowanie winien zachować przepisy ustawy środowiskowej obligujące do zapewnienia społeczeństwu udziału w wydawaniu decyzji środowiskowej, starając się maksymalnie chronić okoliczne tereny przed negatywnym oddziaływaniem. Sprzeciwiające się strony pozostają w błędzie rozróżniając uwagi i wnioski składane po zgromadzeniu całego materiału dowodowego a przed wydaniem decyzji oraz uwagi i wnioski składane w toku postępowania przed zebraniem przez organ całości takiego materiału. Otóż przepisy k.p.a., a przede wszystkim powołane wyżej przepisy ustawy środowiskowej, nie dają podstaw do dokonywania takich rozróżnień, co oznacza, że obowiązek ustosunkowania się do uwag i wniosków złożonych w toku postępowania ciąży z mocy przepisów K.p.a. oraz ustawy środowiskowej na organie niezależnie od tego na jakim etapie zastrzeżenia tej natury zostały wyrażone. Stwierdzone przez Kolegium uchybienia przepisom postępowania administracyjnego wyrażonym w K.p.a. oraz w ustawie środowiskowej stanowiły dostateczną podstawę, aby uchylić w całości decyzję Wójta i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia celem usunięcia uchybień związanych z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, w tym w szczególności kręgiem stron postępowania, czy kwestią rozpoczęcia wykonywania przedsięwzięcia. Ponieważ decyzja SKO nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. jak również innych regulacji procesowych, to powinna pozostać w obrocie prawnym, jako sprzyjająca realizacji zasady praworządności - art. 7 K.p.a. Z tych motywów sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.