II SA/Sz 359/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin-Śródmieście w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 lutego 2025 r. nr IX/201/25 w przedmiocie realizacji na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75" oraz upoważnienia Dyrektora Szczecińskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowania, w tym wydawania decyzji administracyjnych w zakresie świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75" stwierdza nieważność § 6 załącznika do uchwały Rady Miasta Szczecin nr IX/201/25 z dnia 25 lutego 2025r.

Pismem z 28 kwietnia 2025 r. Prokurator Rejonowy Szczecin – Śródmieście w Szczecinie wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr IX/201/25 z 25 lutego 2025 r. w sprawie realizacji na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: "Alzheimer 75" oraz upoważnienia Dyrektora Szczecińskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowania, w tym wydawania decyzji administracyjnych w zakresie świadczenia pieniężnego "Bon Opiekuńczy: Alzheimer 75" (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2025 r., poz. 1074), w części obejmującej § 6 załącznika do ww. uchwały - Zasady przyznawania i wysokość świadczenia pieniężnego "Bon Opiekuńczy Alzheimer 75". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 22b ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323), dalej jako: "u.ś.r.", art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz.40 ze zm.), dalej jako: "u.s.g.", art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 6 załącznika do ww. uchwały - Zasady przyznawania i wysokość świadczenia pieniężnego "Bon Opiekuńczy Alzheimer 75“i przyjęcie bez podstawy prawnej uregulowań dotyczących odmowy przyznania świadczenia pieniężnego "Bon Opiekuńczy: Alzheimer 75", podczas gdy art. 22 ust. 2 u.ś.r. nie stanowi podstawy prawnej do uregulowania tych kwestii w akcie prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 załącznika do ww. uchwały. Zdaniem Prokuratora w niniejszej sprawie kwestia sporna sprowadza się do tego, czy upoważnieniem zawartym w art. 22b ust. 2 u.ś.r. objęto możliwość regulowania aktem prawa miejscowego zasad odmowy przyznania świadczenia rodzinnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75". Spór dotyczy zatem tego, czy Rada Miasta Szczecin była umocowana do ustalenia tych zasad w drodze uchwały. Zdaniem skarżącego jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, z której wynika zwłaszcza zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. To organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest przy tym poprzestawanie jedynie na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne. W państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego, kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej. Nie jest też możliwe, aby akty prawa miejscowego, mając podstawowy charakter, wykraczały swoją treścią poza unormowania ustawowe. Jak wywiedziono art. 22b u.ś.r. stanowi upoważnienie ustawowe do stanowienia aktu prawa miejscowego, do którego odsyła art. 40 ust. 1 u.s.g. Art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako przepis mający charakter upoważnienia ustawowego do tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Należy zatem odczytywać go w sposób ścisły, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, nieobjęcie zaś jego granicami danego zakresu kompetencji, rozumieć należy jako jej nieudzielenie przez ustawodawcę. Organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). W ocenie Prokuratora na gruncie art. 22b ust. 2 u.ś.r. pod pojęciem "zasad przyznawania świadczeń" należy rozumieć zwłaszcza: określenie osób uprawnionych do świadczenia, kryteriów i trybu jego przyznania oraz sposobu wypłaty. A contrario "zasad przyznawania świadczenia" nie należy odnosić do regulacji dotyczących odmowy przyznania świadczenia rodzinnego. Prowadzi to do konstatacji, że ustawodawca nie przewidział w art. 22b ust. 2 u.ś.r. kompetencji organu gminy do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego w ustalanie reguł wydatkowania świadczenia oraz przesłanek odmowy jego przyznania. Ponadto, pod pojęciem "zasad przyznawania świadczenia" nie należy rozumieć nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącego, przedstawiona argumentacja w zakresie wykładni art. 22b ust. 2 u.ś.r. znajduje potwierdzenie w art. 22b ust. 3 u.ś.r., zgodnie z którym do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy nie stosuje się rozdziału 6 tej ustawy, dotyczącego postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu oraz nadzwyczajny tryb zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych, na mocy której strona nabyła prawo (bez jej zgody). Tymczasem Rada Miasta Szczecin w § 6 załącznika do kwestionowanej uchwały z 25 lutego 2025 r. określiła przesłanki i zasady odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia rodzinnego. Podkreślono, iż z treści art. 22b u.ś.r. wynika, że rada gminy dysponuje znaczną swobodą regulacyjną i nie jest ograniczona szczegółowymi postanowieniami ustawy, może zatem określić krąg osób uprawnionych. Zawiera on jednak ogólne wskazanie, że szczegółowe zasady udzielania zapomogi określa uchwała rady gminy, co oznacza swobodę kreowania przez daną gminę reguł, na podstawie których ma być przyznawane świadczenie (w tym jego wysokość), jednakże - co należy podkreślić - w ramach obowiązującego porządku prawnego. Swoje stanowisko prokurator uzasadnił dodatkowo treścią art. 22b ust. 3 u.ś.r., z której wynika, że do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy nie stosuje się rozdziału 6 dotyczącego postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady odmowy ich przyznania. W sytuacji gdy organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu bądź działa bez upoważnienia, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego procedura stosowana podczas odmowy przyznania świadczeń, określona w § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miasta Szczecin, wykracza poza delegację ustawową. Przepis art. 22b ust. 3 u.ś.r. w części, w jakiej wyłącza stosowanie do postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń na rzecz rodziny przepisów rozdziału 6 u.ś.r., prowadzi w istocie do odformalizowania postępowania w tych sprawach, ustanawiając zakaz stosowania przepisów art. 23 - 32 u.ś.r. Z powyższego wynika zatem, że osoby ubiegające się o świadczenia nie będą podlegały całej rozbudowanej procedurze ustalania uprawnień do świadczeń, określonej w przepisach rozdziału 6 u.ś.r., w tym procedurze dokumentowania uprawnień do świadczeń, procedurze weryfikacji uprawnień do świadczeń, procedurze uchylenia lub zmiany decyzji, czy procedurze dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Również zasady wypłaty świadczeń określone w przepisach rozdziału 6 podlegają wyłączeniu. Należy jednak podkreślić, że ustawodawca zawęził delegację ustawową w zakresie określenia ram przedmiotowych uchwały jedynie do: ustanowienia świadczeń na rzecz rodziny, określenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń oraz określenia ich wysokości. Brak natomiast podstaw do precyzowania warunków materialno - technicznych realizacji prawa do świadczeń. W tym zakresie zastosowanie znajdą zasady ogólne k.p.a. dotyczące wykonalności i wymagalności obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Ponadto na gruncie wykładni językowej pod pojęciem "przyznawania", należy wskazać, że "przyznać" oznacza m.in. "zdecydować o przyznaniu komuś czegoś" (E. Sobol (red.), Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2017, s. 802), "przydzielić", "dać komuś to, o co się ktoś ubiegał" powyższe definicje wskazują, że do desygnatów pojęcia "przyznawać" nie zaliczają się takie pojęcia jak "zwrócić", "spowodować zwrot", "cofnąć" itd. W systemie prawnym wyraźnie rozróżnienie pojęć "zasad przyznawania" od "zasad odmowy przyznania", "zasad cofania" oraz "zasad zwracania" danego świadczenia na gruncie normy kompetencyjnej zostało zawarte chociażby w art. 92 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.). Przepis ten - jako wysławiający normę kompetencyjną do wydania aktu podustawowego - stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Analogiczne upoważnienia, dotyczące innych materii, zostały zawarte w art. 91 ust. 2 ww. ustawy ("minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania"), art. 94 ust. 2 ww. ustawy ("minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1. uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy"). Również zgodnie z art. 43 ust. 10 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Szczecin wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu skarga Prokuratora wskazuje na zbyteczny i bezcelowy formalizm, co zdaniem organu jest nieuzasadnione. W ocenie organu w zakresie wyrażenia "określenie zasad przyznawania świadczenia" mieszczą się także zasady odmowy przyznania świadczenia. Ustalenie warunków przyznania świadczenia obejmuje bowiem cały proces decyzyjny organu, który analizuje, czy wnioskodawca spełnia określone w uchwale kryteria. Jeśli organ stwierdzi, że te kryteria nie są spełnione, naturalną konsekwencją jest odmowa przyznania świadczenia. Decyzja o odmowie jest zatem wynikiem ustalenia, że warunki do przyznania świadczenia nie zostały spełnione. Przy czym spełnienie warunków: prowadzi do przyznania świadczenia. Niespełnienie warunków: prowadzi do odmowy przyznania świadczenia. Określenie zasad odmowy jest więc integralną częścią określenia zasad przyznawania świadczenia. Uchwałodawca określił w § 6 załącznika do uchwały - Zasady przyznawania i wysokość świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75", że odmowa przyznania świadczenia następuje w przypadku: 1) niespełnienia warunków uprawniających do przyznania świadczenia; 2) podania nieprawdziwych danych we wniosku lub załącznikach, o których mowa w § 3; 3) wystąpienia innych okoliczności mogących mieć wpływ na prawo do przyznania Bonu. Są to zupełnie inne przesłanki odmowy przyznania świadczenia niż przesłanka określona w art. 28 ust. 1 u.ś.r. znajdującym się w rozdziale 6 tej ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.ś.r. organy wymienione we wskazanym przepisie odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Toteż konsekwencją uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e u.ś.r., lub nieudzielenia podczas niego wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem mających wpływ na kierunek załatwienia sprawy przyznania świadczenia opiekuńczego, jest wydanie decyzji o odmowie przyznania środka specjalnego zasiłku opiekuńczego albo świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że przesłanki wymienione w § 6 załącznika do uchwały - Zasady przyznawania i wysokość świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75" odnoszą się bezpośrednio do merytorycznych warunków przyznania świadczenia (niespełnienie kryteriów, nieprawdziwe dane, inne istotne okoliczności). Natomiast art. 28 ust. 1 u.ś.r. dotyczy proceduralnego aspektu postępowania - współpracy wnioskodawcy z organem w zakresie ustalenia jego sytuacji, tj. dotyczy sytuacji, w której organ nie mógł ustalić stanu faktycznego z winy wnioskodawcy. Tym samym, przesłanki odmowy wymienione w § 6 załącznika do uchwały - Zasady przyznawania i wysokość świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75 dotyczą sytuacji, w której organ dokonał merytorycznej oceny i stwierdził brak podstaw do przyznania świadczenia. Natomiast art. 28 ust. 1 u.ś.r. dotyczy sytuacji, w której organ nie mógł dokonać tej oceny z powodu postawy wnioskodawcy. Są to zatem fundamentalnie różne podstawy do wydania decyzji o odmowie. W ocenie organu to, że do świadczeń ustanowionych przez gminę dla swoich mieszkańców nie stosuje się art. 28 u.ś.r. znajdującego się w rozdziale 6 u.ś.r. oznacza, że gmina, ustanawiając własne świadczenia, określa w swojej uchwale szczegółowe warunki ich przyznania i jest także uprawniona do określenia własnych przesłanek odmowy, które mieszczą się w zakresie ustalenia zasad przyznawania świadczenia, innych niż określone w art. 28 u.ś.r. Jak wywiódł organ, we wcześniej podejmowanych przez Radę Miasta Szczecin uchwałach istniały podobne zapisy, które teraz są kwestionowane przez Prokuratora w uchwale z dnia 25 lutego 2025 r. Podobne zapisy znajdują się w uchwale XXV/741/21 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawie realizacji na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75" w której § 8 załącznika do uchwały został zaskarżony przez Prokuratora do Naczelnego Sądu Administracyjnego i sąd ten w wyroku z dnia 14 lutego 2024 r. (sygn. akt I OSK 2373/21) stwierdził nieważność § 8 załącznika do uchwały Rady Miasta Szczecin nr XXV/741/21 z dnia 26 stycznia 2021 r. § 6 ust. 1 załącznika do uchwały nr XXV/741/21 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 stycznia 2021 r. stanowi: Opiekun traci prawo do Bonu w przypadku: 1) podania nieprawdziwych danych we wniosku lub załącznikach o przyznanie Bonu; 2) w przypadku zgonu Seniora, przed wypłatą którejkolwiek transzy; 3) złożenia wniosku o zaprzestanie płatności świadczenia; 4) objęcia Seniora opieką w całodobowej placówce opiekuńczej, o której mowa w § 2 pkt 3 przed wypłatą którejkolwiek transzy; 5) wystąpienia innych okoliczności mogących mieć wpływ na wypłatę Bonu. Powyższy zapis nie został zaskarżony przez Prokuratora w skardze na wskazaną wyżej uchwałę, a jedynie § 8 załącznika do uchwały. Również w uchwale Nr LVI/1585/24 Rady Miasta Szczecin z dnia 30 stycznia 2024 r. w sprawie realizacji na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75" oraz upoważnienia Dyrektora Szczecińskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowania, w tym wydawania decyzji administracyjnych w zakresie świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75", której § 8 załącznika do uchwały również został zaskarżony przez Prokuratora skargą do WSA w Szczecinie, także znajduje się podobny zapis. Powyższych zapisów Prokurator nie zaskarżył, pomimo że miał taką możliwość. Mógł także na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie wskazać, że także te zapisy uchwały w jego ocenie stanowią przekroczenie kompetencji organu do stanowienia przepisów prawa miejscowego w przedmiotowej materii. Tak jednak się nie stało. Obecnie Prokurator w uchwale, na którą złożył skargę kwestionuje tę jej treść, która wcześniej nie budziła jego wątpliwości. Powyższe działanie podważa zaufanie do organu, który powinien działać w interesie beneficjentów świadczenia i w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego (str. 16 skargi), że we wcześniejszych uchwałach nie było przesłanek odmowy przyznania bonu. Przytoczone wyżej zapisy uchwał wręcz temu przeczą. Prokurator mimo wcześniejszej możliwości kwestionowania zapisów uchwał, czego dowodem jest brak złożonej skargi w tamtym czasie obecnie podważa treść, która była mu znana i akceptowana. Wskazano też, iż uchwałodawca w zaskarżonej uchwale nie uregulował sytuacji, w których beneficjent byłby zobowiązany do zwrotu przyznanego świadczenia, gdyż to stanowiłoby przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 22b u.ś.r. Zdaniem organu, aby w pełni określić zasady przyznania świadczenia, trzeba wskazać nie tylko kto i na jakich warunkach otrzyma świadczenie, ale również w jakich sytuacjach świadczenia nie otrzyma a odmowa przyznania jest integralną częścią tych zasad, ponieważ definiuje granice prawa do świadczenia. Bez określenia sytuacji, w których następuje odmowa, zasady przyznania byłyby niepełne i niejasne. Dlatego informowanie beneficjentów w uchwale o sytuacjach, w których spotkają się z odmową przyznania świadczenia, jest kluczowym elementem określania zasad jego przyznawania. Zapewnia to transparentność i pozwala potencjalnym beneficjentom zrozumieć, czy spełniają warunki i w jakich okolicznościach ich wniosek spotka się z odmową Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi, a tym samym i kontroli sądowej jest uchwała Rady Miasta Szczecin z dnia nr IX/201/25 z 25 lutego 2025 r. w sprawie realizacji na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: "Alzheimer 75" oraz upoważnienia Dyrektora Szczecińskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowania, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w zakresie świadczenia pieniężnego "Bon Opiekuńczy: Alzheimer 75", w części obejmującej § 6 załącznika do ww. uchwały - Zasady przyznawania i wysokość świadczenia pieniężnego "Bon Opiekuńczy Alzheimer 75". Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b u.ś.r. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, zawartej w art. 22b ust. 2 u.ś.r. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy poczynić kilka uwag w przedmiocie podstaw stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jakim niewątpliwie pozostaje zaskarżona uchwała. Za punkt wyjścia rozważań w badanej sprawie należy przyjąć art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Dalej wskazać należy, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności uchwały powinno zatem poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Skoro jak trafnie zauważył Prokurator, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, określającego również zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Jak natomiast stanowi art. 22b u.ś.r., 1. Rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5. 2. Szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1. 3. Do świadczeń, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7. 4. Wypłaty świadczeń, o których mowa w ust. 1, finansowane są ze środków własnych gminy. Kwestią sporną w badanej sprawie pozostaje to, czy Rada Miasta Szczecin, była uprawniona na podstawie powyższego przepisu do ustalenia w §6 załącznika do uchwały, iż: Odmowa przyznania Bonu następuje w przypadku: 1) niespełnienia warunków uprawniających do przyznania świadczenia; 2) podania nieprawdziwych danych we wniosku lub załącznikach, o których mowa w § 3; 3) wystąpienia innych okoliczności mogących mieć wpływ na prawo do przyznania Bonu. W świetle stanowisk organu oraz Prokuratora w pierwszej kolejności niezbędnym jest zatem odkodowanie pojęcia "zasady przyznawania świadczeń", o którym mowa w art. 22b ust. 2 u.ś.r. - przy czym niewątpliwie należy je interpretować na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem przepisy tej ustawy dają gminom podstawę do podjęcia uchwały. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 3674/18, pod pojęciem "zasad przyznawania świadczeń" należy rozumieć w szczególności: określenie osób uprawnionych do świadczenia, kryteriów i trybu jego przyznania oraz sposobu wypłaty. Zasad przyznawania świadczenia nie stanowią zaś regulacje dotyczące zwrotu nienależnie pobranego świadczenia W wyroku z 14 lutego 2024 sygn. akt I OSK 2373/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że art. 22b u.ś.r. uprawnia Radę jedynie do określenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń. NSA podzielił też stanowisko wyrażone w piśmiennictwie gdzie wyjaśniono, że "ustawodawca upoważnił gminne organy stanowiące jedynie do określania szczegółowych zasad przyznawania ustanowionego przez siebie świadczenia, tym samym przekroczeniem granic zawartych w upoważnieniu jest konstruowanie w ramach uchwały postanowień regulujących sytuacje, w których dane świadczenie nie przysługuje". W świetle powyższych przekonujących stanowisk NSA należało podzielić pogląd Prokuratora, że na gruncie art. 22b ust. 2 u.ś.r. pod pojęciem "zasad przyznawania świadczeń" należy rozumieć zwłaszcza: określenie osób uprawnionych do świadczenia, kryteriów i trybu jego przyznania oraz sposobu wypłaty. Na tej jednak podstawie organ gminy nie może konstruować postanowień regulujących sytuacje, w których dane świadczenie nie przysługuje. Zatem prawidłowym jest stanowisko skarżącego, że ustawodawca nie przewidział w art. 22b ust. 2 u.ś.r. kompetencji organu gminy do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego w ustalania przesłanek odmowy jego przyznania. Przyznanie tego rodzaju uprawnienia radzie gminy wymagałoby wyraźnego wskazania w art. 22b ust 2 u.ś.r. przez ustawodawcę, że ów organ jest uprawniony nie tylko do określenia szczegółowych zasad przyznawania świadczeń oraz ich wysokości ale także do określenia zasad odmowy ich przyznania. Takiej regulacji jednak ustawodawca w badanym przepisie nie zawarł. W zakresie twierdzeń pełnomocnika organu dotyczących zapisów w poprzednio obowiązujących uchwałach nie można nie dostrzegać, iż Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok w sprawie dotyczącej uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 26 stycznia 2021 r. nr XXV/741/21, na mocy którego uchylił zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie w całości i stwierdził nieważność § 8 załącznika do uchwały Rady Miasta Szczecin nr XXV/741/21 z dnia 26 stycznia 2021 r. rozpatrywał sprawę jedynie w zakresie zaskarżonym skargą kasacyjną. Ta zaś dotyczyła wyłącznie zakwestionowanego przez prokuratora §8 załącznika do uchwały. Zarówno treść uprzednio podejmowanych przez organ uchwał w przedmiocie "Bonu – Alzheimer 75" jak i praktyka przyjęta w innych gminach nie daje podstaw do odmiennej oceny dopuszczalności zawarcia regulacji w badanej aktualnie uchwale. Również brak skorzystania przed wniesieniem skargi przez Prokuratora z jego uprawnienia do sygnalizacji stwierdzonej niezgodności z prawem wynikającej z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 390 z późn. zm.) nie daje podstaw do oddalenia skargi przez sąd administracyjny. Jak stanowi bowiem powyższy przepis jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Tym samym ustawodawca nie przewidział obowiązku sygnalizowania przez Prokuratora nieprawidłowości w uchwałach organom przed wniesieniem skargi. Zatem choć trafnie dostrzega pełnomocnik organu, że korzystanie przez prokuratora z tego rodzaju możliwości przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego jest ze wszech miar celowe i pożądane, to jednak brak takiego działania nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał, że § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały wykracza poza granice upoważnienia przyznanego Radzie Miasta Szczecin w art. 22b ust. 1 i 2 ustawy. Ustawodawca upoważnił bowiem Radę wyłącznie do uregulowania szczegółowych zasad przyznawania świadczeń oraz określenia ich wysokości. Tymczasem, zakwestionowane w skardze postanowienia załącznika do uchwały dotyczą zasad odmowy przyznania świadczenia rodzinnego. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.