II SA/Sz 559/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. F. Sp. z o.o. w D., utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A. F. Sp. z o. o. wystąpiła z wnioskiem o wyjaśnienie treści powyższej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego poprzez wskazanie, że obejmuje ona również pozwolenie na studnię głębinową o poborze 30l/s. W ocenie wnioskodawcy, taka treść wynika z całości postępowania oraz z treści decyzji. Spółka w podaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zakreśliła zakres rozstrzygnięcia, w szczególności wskazując na konieczność umieszczenia w pozwoleniu wodnoprawnym studni głębinowej. W ocenie Spółki wydanie decyzji pozytywnej oznacza, że obejmuje ona również studnię głębinową, albowiem Starosta nie posiadał uprawnienia do ograniczenia lub zmodyfikowania w tym zakresie żądania strony. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] Starosta [...] odmówił Spółce wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 treści ww. decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sposób zgodny z jej żądaniem. Organ wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Co do zasady, przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (sentencja/osnowa) decyzji w zakresie wyjaśnienia stronie wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień, bądź zastosowanych skrótów, utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Starosta wskazał nadto, że wyjaśnienie nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. W ocenie organu I instancji, przedmiotowa decyzja jest jasna i jednoznaczna, a w rozstrzygnięciu brak jest zapisu o studni głębinowej o poborze 30l/s. Zatem organ nie mógł wyjaśnić żądanej kwestii. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 113 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja jest niewątpliwej treści i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Spółka wskazała, że Starostwo Powiatowe w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] wydało pozwolenie wodnoprawne na jej rzecz. Pozwolenie to w ocenie skarżącej Spółki obejmowało budowę ośrodka hodowli pstrąga, zgodnie ze złożonym do podania operatem wodnoprawnym. Jednym z istotnych elementów budowy ośrodka hodowli pstrąga było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę studni głębinowej o poborze 30l/s. Studnia głębinowa została ujęta w operacie wodnoprawnym, jako jedno z wnioskowanych urządzeń wodnych. Operat wodnoprawny stał się załącznikiem do podania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Spółka podkreśliła, że decyzja, której wyjaśnienia się domaga, została wydana pod rządami art. 61 §1 K.p.a. Przepis ten wyznacza zasadę polegającą na tym, że o tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony treść decyzji zależeć będzie od treści żądania, z uwzględnieniem bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego materialnego. Zdaniem Spółki, wydanie decyzji pozytywnej dla strony oznacza, że obejmuje ona również studnię głębinową, albowiem Starosta nie posiadał uprawnienia do ograniczenia, zmodyfikowania w tym zakresie żądania strony, w szczególności orzekając o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, nie miał uprawnienia do "nie orzeczenia" o studni głębinowej, która była częścią zamierzenia budowy ośrodka hodowli ryb. Na potwierdzenie powyższego stanowiska, Spółka podkreśliła, że dotychczas organy administracyjne nie miały wątpliwości co do tego, że pozwolenie wodnoprawne obejmuje również pozwolenie na budowę przedmiotowej studni głębinowej. Rozpoznając wniesione zażalenie Kolegium wyjaśniło, że instytucja wyjaśnienia treści decyzji administracyjnej została uregulowana w art. 113 § 2 K.p.a. Celem zastosowania przepisu art. 113 § 2 K.p.a. jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub sformułowana na tyle zawile, że utrudnia to ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyjaśnienia treści decyzji nie możne służyć uzupełnieniu treści decyzji, czy też jej poprawieniu, bowiem procedura wyjaśnienia decyzji nie służy jej zmianie zgodnie z wolą strony. Organ nie może również dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 K.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Nie może zatem być argumentem w sprawie rozumienie decyzji przez inne organy lub przez samego wnioskodawcę, jak sugeruje skarżąca Spółka w niniejszej sprawie. Następnie Kolegium wskazało, że analiza przedmiotowej decyzji pozwala ustalić, że Starosta [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego, obejmującego: - pobór wody z rzeki [...], poprzez ujęcie zlokalizowane w km 60+570; - wykonanie wylotu do rzeki [...] w km 58+500; - zrzut wykorzystanej w ilości pobranej do rzeki [...] w km 58+500; - wyznaczenie miejsca poboru wody dla monitorowania odprowadzanych wód wykorzystanych z gospodarstwa do rzeki [...] wlot w km 60+570 rzeki [...] na stawy Gospodarstwa Pstrągowego i wylot do rzeki w km 58+500 z instalacji podczyszczających gospodarstwa. Decyzja określiła również dodatkowe warunki pozwolenia, które stanowią obowiązki strony. W treści uzasadnienia organ wskazał, że firma A. F. Spółka z o.o. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki [...] dla hodowli pstrąga. Przytoczono również ogólnikowo dane z operatu wodnoprawnego, gdzie w pozycji "pozostałe" wskazano sporną studnię głębinową o poborze 30 l/s. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzasadnienie przytacza zakres operatu przedłożonego przez stronę, niemniej decyzja została wydana wyłącznie w przedmiocie poboru wody z rzeki i obejmuje urządzenia wskazane w jej sentencji. Wyjaśnienie w drodze postanowienia treści decyzji zgodnie z żądaniem strony sprowadzałoby się w niniejszej sprawie do tego, że organ rozszerzyłby zakres swojego rozstrzygnięcia, co jest niedopuszczalne. W postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji, ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Określony przepisem art. 113 § 2 K.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas, gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji. Według Kolegium, wyjaśnienie decyzji w żądanym przez Spółkę zakresie przekracza uprawnienie organu z art. 113 § 1 K.p.a., bowiem w tym trybie nie ma on możliwości korygowania merytorycznej treści swojego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Spółka złożyła operat wodnoprawny, z którego wynika w pozycji "pozostałe" studnia głębinowa, niemniej Starosta [...] nie rozstrzygnął w tym przedmiocie. Decyzja dotyczy poboru wody z rzeki [...] Organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że wniosek w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, jak każdy wniosek wszczynający postępowanie z inicjatywy strony, wiąże organ prowadzący sprawę. Organ nie jest uprawniony do samodzielnego modyfikowania wniosku. Końcowo Kolegium wskazało, że w przypadku, gdy decyzja nie jest zgodna z wnioskiem strony (nie obejmuje całości żądania), przysługuje jej prawo wniesienia odwołania w ustawowym terminie, a nie domniemanie, że wniosek został w całości uwzględniony. W ocenie Kolegium fakt, że inne organy dotychczas przyjmowały, że decyzja obejmuje również przedmiotową studnię oraz sama intencja skarżącej Spółki, nie mogą być argumentem przesądzającym o treści decyzji. Zakres żądania wyjaśnienia decyzji, poprzez uznanie, że obejmuje ona kwestie nie wyartykułowane w decyzji wykracza poza przedmiot sprawy o wyjaśnienie treści ostatecznej decyzji w trybie art. 113 § 2 K.p.a. A. F. Sp. z o.o. w D. (dalej: "Skarżąca", "Spółka"), zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 113 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] w K. z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] jest niewątpliwej treści. W oparciu o powyższy zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Skarżącej przepis art. 113 § 2 K.p.a. nie limituje tego z jakiego powodu sformułowania zawarte w osnowie decyzji są lub stały się wątpliwe, a wątpliwość może wynikać również z faktu zmiany prawa. Zdaniem Spółki, wątpliwość co do treści decyzji powstała z uwagi na zmianę treści art. 122 ust. 3 Prawa wodnego. Dotychczas organy administracji wydające pozwolenia budowlane między innymi na budowę studni głębinowej, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, nie miały wątpliwości co do tego, że pozwolenie wodnoprawne obejmuje również pozwolenie na wykonanie przedmiotowej studni głębinowej. Wątpliwości się pojawiły w 2020 r. w Państwowym Gospodarstwie Wody Polskie Zarząd Zlewni w K.. Podmiot ten zakwestionował fakt posiadania przez Skarżącą pozwolenia wodnoprawnego na studnię głębinową w związku z tym, że decyzja z sierpnia 2004 r. wydana została w czasie obowiązywania art. 122 ust 3 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 lipca 2005 r. Spółka zarzuciła, że naruszenie art. 113 § 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz przez Starostę [...] polegało na tym, że ww. organy rozpoznając wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji zupełnie nie odniosły się do prezentowanego, we wniosku i w zażaleniu, problemu przepisu art. 122 ust 3 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 lipca 2005 r. W treści orzeczeń wydanych przez te organy nie znajduje się jakiekolwiek odniesienie do tej części uzasadnienia wniosku i zażalenia, która wskazuje na to, że decyzja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] kwietnia 2004 r. obejmowała również pozwolenie na wykonanie urządzenia wodnego - studni głębinowej - służącej do korzystania z wód z uwagi na brzmienie art. 122 ust. 3 Prawa wodnego w dniu wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 113 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia, na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 K.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 K.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień, bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Zawiłości lub niejednoznaczności treści decyzji muszą być na tyle duże, że wymagają przeprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia treści decyzji. Niejednoznaczność decyzji występuje wówczas, gdy możliwe jest rozumienie jej treści na różne, konkurencyjne sposoby. Zawiłość decyzji wiąże się natomiast z brakiem możliwości ustalenia jakiegokolwiek sensu rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 K.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym (w rozpoznawanej sprawie – decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji, ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Określony przepisem art. 113 § 2 K.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do "odkodowania" treści jej sentencji (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01, Lex nr 156394; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 594/07, Lex nr 475581, czy wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08, Lex nr 493163). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organy obu instancji prawidłowo orzekły w niniejszej sprawie o odmowie wyjaśnienia wątpliwości zgodnie z żądaniem skarżącej Spółki, zawartym we wniosku z dnia [...] października 2020 r. Trafne bowiem jest stanowisko organu odwoławczego, że żądanie wniosku wykracza poza granice kompetencji organów administracyjnych wynikających z treści art. 113 § 2 K.p.a. Skarżąca Spółka domagała się wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji dotyczących interpretacji art. 122 ust. 3 ustawy Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 lipca 2005 r. W ocenie Sądu, wskazane powyżej zasady zastosowania art. 113 § 2 K.p.a. wykluczają możliwość dokonywania interpretacji przepisów prawa, wówczas bowiem mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Rację należy przyznać organom orzekającym w sprawie, że ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanego rozstrzygnięcia, podobnie jak nieprawidłowa subsumcja, błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być zwalczane w trybie odwoławczym, bądź też w trybie nadzoru. W drodze wyjaśnienia treści decyzji nie mogą być również korygowane błędy popełnione przez organy administracji, wynikające z analizy treści decyzji. Zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji (postanowienia) na gruncie art. 113 § 2 K.p.a. ma zatem ograniczony charakter. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniosek skarżącej Spółki był w istocie wnioskiem zmierzającym do uzupełnienia treści decyzji o niezwarte w niej elementy, a nie wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji w rozumieniu art. 113 § 2 K.p.a.. Obiektywnie istniejących wątpliwości dotyczących treści decyzji nie można utożsamiać z sytuacją, gdy niejasność co do zakresu przyznanych tą decyzją uprawnień spowodowana została zmianą stanu prawnego. Tą wątpliwość winna wyjaśnić wykładnia prawa. Wniosek Skarżącej, wykraczający poza zakres wyjaśniania treści decyzji w rozumieniu art. 113 § 2 K.p.a., nie mógł zatem być w tym trybie uwzględniony. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają zatem prawu, a w toku postępowania ww. organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wobec czego skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.