II SA/Wa 1058/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi G. O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga G. O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z [...] marca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem oznaczonym numerem [...] Dyrektor Izby Celnej w T., działając na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, zwana dalej: p.w.u.k.a.s.), poinformował G. O. (zwana dalej: skarżąca, strona), iż z dniem [...] marca 2017 roku będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w B., realizując zadania w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w T., a miejscem wykonywania obowiązków będzie ul. H. [...] w . W dniu [...] marca 2017 r. strona skierowała pismo do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (zwany dalej: DIAS, organ I instancji), z prośbą o zachowanie jej statusu funkcjonariusza celnego i pozostanie w szeregach umundurowanych funkcjonariuszy służb celnych. Organ I instancji pismem z dnia [...] maja 2017 roku poinformował stronę, że nie składa jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej (zwane dalej: KAS) oraz, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u.k.a.s. stosunek służbowy strony wygasa z dniem [...] sierpnia 2017 roku, a także, iż do dnia wygaśnięcia stosunku służbowego, miejscem pełnienia służby strony jest [...]Urząd Celno-Skarbowy w T., przy ul. H. [...] w B.. Pismem z dnia [...] maja 2017 roku, a następnie kolejnym pismem, zatytułowanym jako wniosek o rozpoznanie braku propozycji służby, z dnia [...] czerwca 2017r, strona wniosła o wydanie decyzji administracyjnej, w której organ I instancji złożyłby pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. zatytułowanym "wezwanie do wydania decyzji administracyjnej dot. nieprzedłożenia propozycji pełnienia służby", strona wniosła o wydanie decyzji administracyjnej, w przedmiocie jak w tytule pisma. Ustosunkowując się do pism jak w akapicie poprzednim, organ I instancji w dniu [...] lipca 2017 roku, wydał postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie niezłożenia propozycji pełnienia służby w służbie Celno-Skarbowej i wygaśnięcia stosunku służby. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji przywołał przepisy art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 p.w.u.k.a.s., argumentując jednocześnie, że o nieotrzymaniu propozycji służby strona została poinformowana pismem z dnia [...] maja 2017 r. nie ma podstaw prawnych, aby wydać decyzję w związku z nieprzedstawieniem propozycji pracy, gdyż stosunek służby wygasł i wynika to wprost z przepisu ustawowego. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem znak [...] z [...] marca 2020r. Szef KAS, działając na podstawie art. 134 KPA stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie pismo skarżącej nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Organ badał możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego i możliwość merytorycznej oceny przez Szefa KAS jako organu II instancji sprawy, w świetle art. 165 ust.7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.w.u.k.a.s. W w.w. ustawie przewidziane zostały trzy możliwości zachowania organu wobec funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, które to zachowanie należało podjąć do dnia [...] maja 2017 roku. Pierwsze z przyjętych zachowań, to dalsze utrzymanie stosunku służbowego funkcjonariusza, co następuje przez złożenie propozycji pełnienia służby, przy czym dla propozycji przedłużenia pełnienia służby ustawodawca przewidział konieczność wydania decyzji administracyjnej. Kolejne z dopuszczalnych zachowań organu, to możliwość przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, tak zwane "ucywilnienie". Trzeci przypadek, który znajduje odzwierciedlenie w niniejszej sprawie, to sytuacja, w której względem dotychczasowych funkcjonariuszy wygasał ich stosunek służbowy, który należy traktować jak zwolnienie ze służby. Wygaśnięcie stosunku następowało przez niezłożenie funkcjonariuszowi żadnej propozycji pracy lub służby, bądź przez niezaakceptowanie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Skarżąca nie otrzymała do dnia [...] maja 2017 roku propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z powoływanym we wcześniejszej części stanu faktycznego uzasadnienia orzeczeniem NSA z dnia 29 listopada 2019 r sygn. akt. I OSK 859/19, skoro organ I instancji nie złożył skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, to w okolicznościach tej sprawy nieuprawnione jest zakwalifikowanie pisma DIAS w B. z dnia 30 maja 2017 roku, nr 0401-IZK1.111.107.2017.110 jako decyzji administracyjnej. Pismo miało charakter informacyjny i zawiadamiało skarżącą o wygaśnięciu stosunku służbowego z mocy prawa na podstawie art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u.k.a.s. W ocenie organu, w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, a zatem pismo skarżącej nie może zostać potraktowane jako środek odwoławczy od decyzji i rozpatrzony w trybie przepisów k.p.a. Swoje orzeczenie organ odwoławczy oparł na przepisie art. 134 k.p.a., który stwierdza, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy stwierdził istnienie przeszkody formalnej, i w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania, które jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli czynności, które nie są decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym, rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. W skardze złożonej na powołane postanowienie do sądu administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nadanie sprawie dalszego biegu; zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania właściwej decyzji, dotyczącej jej stosunku służbowego, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych, a alternatywnie o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s.; poprzez jego niezastosowanie i niezłożenie skarżącej w ustawowym terminie od dnia 31 maja 2017 roku pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, w sytuacji gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów ustawy, a skarżąca wypełniła jednocześnie wszelkie przesłanki ustawowe wymagane dla pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS; 2. art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się brakiem wydania przez organ właściwej decyzji dotyczącej stosunku służbowego; 3. art. 134 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności złożonego odwołania, w sytuacji, gdy pismo z dnia [...] września 2018 roku zatytułowane "uzupełnienie odwołania skarżącej od decyzji organu" z dnia [...] maja 2017r. podtrzymywało także dotychczas wszelkie twierdzenia i wnioski złożone przez skarżącą, w szczególności pisma zatytułowanego "Wniosek o ponowne rozpoznanie braku propozycji pracy/służby) oraz "wezwanie do wydania decyzji administracyjnej do. Nieprzedłożenia propozycji pełnienia służby", które zostały złożone przez skarżącą za pośrednictwem DIAS w B., obligujące organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, a zatem organ winien dalej procedować w przedmiotowej sprawie – co w konsekwencji doprowadziło do wybiórczej analizy sprawy przez Organ i potraktowania przedmiotowego pisma z dnia [...] września 2018 r wyłącznie jako odwołania od wadliwej decyzji wprowadzającej do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy prawidłowe orzeczenie dotyczące stosunku służbowego w calszym ciągu nie zostało wydane przez organ pomimo uprzednio składanych pism w tej sprawie przez skarżącą i obowiązku wynikającego wprost z ustawy. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżąca szczegółowo umotywowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."). Zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób należyty zastosowały w sprawie przepisy k.p.a. Nie dopuściły się również naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze. Sąd stwierdza, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 996/18 stwierdził, że w przypadku funkcjonariusza, któremu nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, istnieje obowiązek organu wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej zwolnienie ze służby. Podobnie rzecz ma się z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub służby. W tych sytuacjach podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby można wywieść z art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. o KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela ww. stanowisko prezentowane w ww. orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia również wymaga, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r., wydanym w sprawie skarżącej o sygnaturze I OSK 859/19 NSA przesądził, że na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej nie spoczywał obowiązek przedstawienia G. O. pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Organ zastosował jedno z przewidzianych w przepisach omawianej ustawy, rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Prawodawca ten brak powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że skoro organ prawidłowo zastosował jedno z trzech podanych wyżej i przewidzianych w przepisach omawianej ustawy rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. nie złożył skarżącej pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, to w okolicznościach tej sprawy nieuprawnione jest zakwalifikowanie pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r. jako decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego wyżej wymienionej jako funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Pismo to miało jedynie charakter informacyjny i zawiadamiało skarżącą o fakcie przyszłego wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W opisanej sytuacji faktycznej i prawnej niedopuszczalne było odwołanie skarżącej od decyzji organu z dnia [...] maja 2017 r. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy trafnie zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż na objętą zażaleniem decyzję nie służy żaden środek zaskarżenia. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.