II SA/Wa 1174/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. W. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby uchyla zaskarżone orzeczenie

Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] skierował D. W. (dalej "skarżąca"), kandydatkę do służby w Państwowej Straży Pożarnej, do Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej "RKL"), celem ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby. RKL orzeczeniem z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] rozpoznała u skarżącej (część A pkt 11 orzeczenia) znaczny deficyt wyprostu łokcia prawego - ręka dominująca - § 67 p. 1 kat. N. W części A pkt 12 orzeczenia "Kategoria zdolności do służby lub pracy" wskazano: "Niezdolna do służby w Państwowej Straży Pożarnej, kat. N". W uzasadnieniu orzeczenia (część F) RKL wyjaśniła, że na podstawie badania lekarza specjalisty konsultanta, ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. (Dz. U. z 2020 r. poz. 398 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2035), stwierdza, iż wymienione wyżej schorzenie, ze względu na swój stopień zaawansowania, uniemożliwia pełnienie służby. Pozwala to uznać badaną kandydatkę za niezdolną do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Od powyższego orzeczenia skarżąca wniosła odwołanie. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "CKL") orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu CKL wskazała, że po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się całością akt sprawy postanowiła skierować skarżącą na dodatkową konsultację ortopedyczną celem oceny sprawności stawu trójdzielnego prawego (deficyt wyprostu od urodzenia - kończyna dominująca). Oceniający z ramienia CKL w dniu [...] grudnia 2023 r. ortopeda potwierdził deficyt wyprostu w stawie łokciowym prawym ok 45° - ocena tożsama z badaniem RKL. CKL stwierdziła, że mając dwie spójne oceny ortopedyczne na podstawie art. 47 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398 - tekst jednolity z późn. zm.) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie. CKL wskazała, że orzeczenie wydała na podstawie ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz na podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do pełnienia służby przez kandydata do Służby Celno-Skarbowej, oraz funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017r. poz. 831). Na powyższe orzeczenie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła: 1. niedostateczne rozważenie i ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, zwłaszcza z dokumentu: opisu stanowiska, charakteru i warunków służby z [...] lipca 2023 r., z którego wynika, że na stanowisku: "[...]" w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] skarżąca miałaby wykonywać wyłącznie obowiązki biurowe w codziennym rozkładzie czasu pracy 7:30 - 15:30, na stanowisku tym nie pełni się służby na Powiatowym Stanowisku Kierowania, ani nie bierze się udziału w działaniach ratowniczych, czego nie uwzględniła CKL - co doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy zaskarżonego orzeczenia, albowiem schorzenie to nie daje podstawy do stwierdzenia, że jej stan zdrowia - zdolność fizyczna i psychiczna przemawia za uznaniem jako niezdolnej do służby w PSP na stanowisku biurowym; 2. nieważność decyzji, albowiem została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do pełnienia służby przez kandydata do Służby Celno-Skarbowej wraz z kategoriami zdolności do pełnienia służby przez kandydata do Służby Celno-Skarbowej oraz funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podczas gdy do jej sytuacji należałoby stosować przepisy dotyczące funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej; 3. naruszenie jej praw przez brak pouczenia o możliwości odwołania do Sądu. Skarżąca wniosła o: 1) załączenie wszystkich jej odwołań i pism w tej sprawie, z których wynika, że jest zdolna do pełnienia służby; 2) sprawdzenie czy skład Komisji wydających orzeczenia był właściwy; 3) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz wydanie nowego orzeczenia, w którym zostanie stwierdzona jej zdolność do pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej, ewentualnie zdolność do pełnienia służby w PSP z wyłączeniem Powiatowego Stanowiska Kierowania oraz bez możliwości udziału w działaniach ratowniczych; 4) nieobciążanie jej kosztami postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2024 r. CKL wydała orzeczenie nr [...], w którym wskazała, że rozpatrzyła odwołanie skarżącej z dnia [...] lipca 2023 r. od orzeczenia RKL z dnia [...] lipca 2023 r. i na podstawie art. 47 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 310, z późn. zm.) oraz art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r . poz. 1634) uchyla w całości zaskarżone orzeczenie i w jego miejsce wydaje własne oraz stwierdza, że wydane orzeczenie z dnia [...] grudnia 2023 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. CKL podała, że orzeczenie to wydała na podstawie dokumentacji orzeczniczej zgromadzonej przez RKL do zaskarżonego orzeczenia oraz wykonanej konsultacji specjalistycznej. W części A pkt 11 orzeczenia "Rozpoznanie" CKL wskazała "Deficyt wyprostu kończyny górnej prawej w stawie łokciowym (około 45%) – kończyna dominująca § 67 p. 1 kat. r4 N. W części A pkt 12 orzeczenia "Kategoria zdolności do służby lub pracy" wskazano: "Kategoria N - Niezdolna do służby w PSP. W uzasadnieniu orzeczenia (część F) CKL wskazała, że po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] lipca 2023r. od orzeczenia RKL z dnia [...] lipca 2023 r. i po zapoznaniu się z aktami w przedmiotowej sprawie postanowiła skierować skarżącą na dodatkową konsultację ortopedyczną celem oceny sprawności stawu łokciowego prawego (deficyt wyprostu od urodzenia - kończyna dominująca). Oceniający z ramienia CKL w dniu [...] grudnia 2023r. ortopeda potwierdził deficyt wyprostu w stawie łokciowym prawym około 45° - ocena tożsama z badaniem RKL. Mając dwie spójne oceny ortopedyczne CKL postanawia uchylić zaskarżone orzeczenie i w jego miejsce wydać własne, przyjmując, że podstawą oceny kategorii N zdolności do służby jest rozpoznanie w punkcie 11 części A zaskarżonego orzeczenia oraz stwierdzając, że wydane orzeczenie z dnia [...] grudnia 2023r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego CKL na podstawie art.47 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023r. poz. 1634) orzeka uchylić zaskarżone orzeczenie i w jego miejsce wydać własne. Na powyższe orzeczenie CKL z dnia [...] maja 2024 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła: 1. nieważność, albowiem została ona wydana na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmieniając wyłącznie w niewielkiej części orzeczenie CKL z [...] grudnia 2023 r., tj. wadliwą podstawę prawną, pozostawiając pozostałą część zaskarżonego rozstrzygnięcia bez żadnych zmian, podczas gdy CKL uchyliła zaskarżone przeze nią orzeczenie z [...] grudnia 2023 r. w całości, a nowa decyzja nie zmieniła merytorycznego wyniku sprawy, czyli jest nadal negatywna, z czym skarżąca się nie zgadza; 2. niezasadne przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa; 3. niedostateczne rozważenie i ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, zwłaszcza z dokumentu: opisu stanowiska, charakteru i warunków służby z [...] lipca 2023 r., z którego wynika, że na stanowisku: "[...]" w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] skarżąca miałab wykonywać wyłącznie obowiązki biurowe w codziennym rozkładzie czasu pracy 7:30 - 15:30, na stanowisku tym nie pełni się służby na Powiatowym Stanowisku Kierowania, ani nie bierze się udziału w działaniach ratowniczych, czego nie uwzględniła CKL - co doprowadziło do wydania błędnego orzeczenia, ponieważ jej schorzenie nie daje podstawy do stwierdzenia, że jej stan zdrowia - zdolność fizyczna i psychiczna przemawia za uznaniem za niezdolną do służby w PSP na stanowisku biurowym; 4. naruszenie jej konstytucyjnych praw do Sądu przez nieprzekazanie skargi do Sądu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) załączenie wszystkich jej odwołań i pism w tej sprawie, z których wynika, że jest zdolna do pełnienia służby, w szczególności skargi z 9 maja 2024 roku; 2) sprawdzenie czy skład Komisji wydających orzeczenia był właściwy; 3) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz wydanie nowego orzeczenia, w którym zostanie stwierdzona jej zdolność do pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej, ewentualnie zdolność do pełnienia służby w PSP z wyłączeniem Powiatowego Stanowiska Kierowania oraz bez możliwości udziału w działaniach ratowniczych 4) nieobciążanie jej kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że uchylenie przez organ zaskarżonego przeze nią orzeczenie z [...] grudnia 2023 r. w całości oraz wydanie dokładnie takiego samego rozstrzygnięcia, tylko z wpisaniem właściwej podstawy prawnej, jest nieprawidłowe. Zdaniem skarżącej skoro organ uznał w całości jej skargę, to należy rozumieć, że zgodził się z jej zarzutami, wnioskami i wskazaną w treści skargi podstawą prawną. W ocenie skarżącej jest to jednoznaczne z tym, że jeśli organ dojdzie do przekonania, że skarżąca miała rację, to wtedy wydaje nową decyzję uchylając poprzednią. Sprawa powinna zostać w takiej sytuacji rozstrzygnięta zgodnie z jej oczekiwaniami. W związku z tym nie jest jasne dlaczego orzeczenie jest dalej takie samo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że prawidłowo zastosowała instytucję autokontroli, o jakiej mowa w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Żadna z pozostałych stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie wydane zostało w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Organ wydał w powyższym trybie orzeczenie uwzględniając skargę skarżącej na orzeczenie CKL z dnia [...] grudnia 2023 r., którym pierwotnie utrzymał w mocy orzeczenie RKL z dnia [...] lipca 2023 r. Powołanym orzeczeniem RKL skarżąca uznana została za niezdolną do służby w Państwowej Straży Pożarnej. W pierwszej kolejności należy organowi wytknąć wadliwą konstrukcje rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu. Organ bowiem powołując się na art. 54 § 3 p.p.s.a. i uwzględniając skargę na orzeczenie CKL z [...] grudnia 2023 r. wydał orzeczenie o treści " (...) uchyla zaskarżone orzeczenie i w jego miejsce wydaje własne (...)". To "własne orzeczenie", to rozstrzygnięcie o tym, że skarżąca jest niezdolna do służby w PSP. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 310), dalej "ustawa o komisjach lekarskich", Centralna Komisja Lekarska po rozpatrzeniu odwołania: 1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo 2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo 3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Podnieść należy, że przyjęta przez CKL konstrukcja orzeczenia z dnia [...] maja 2024 r. jest nieczytelna. Wydając zaskarżone orzeczenie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. organ rozstrzygnął tak jakby orzekał tylko na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. uchylił zaskarżone odwołaniem orzeczenie RKL i w to miejsce wydał nowe. CKL jest organem odwoławczym. Skoro więc uwzględniając skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. CKL uchyliła zaskarżone orzeczenie, którym wcześniej utrzymała w mocy orzeczenie RKL, to winna wyraźnie wskazać, że po pierwsze uchyla zaskarżone skargą orzeczenie z dnia [...] grudnia 2023 r., a po drugie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje w stosunku do zaskarżonego odwołaniem orzeczenia RKL z dnia [...] lipca 2023 r. Zastosowana przez organ w orzeczeniu z dnia [...] maja 2024 r. konstrukcja nie jest jasna. W istocie z jego treści nie wynika, które orzeczenie jest uchylane: czy orzeczenie CKL z [...] grudnia 2023 r., czy też orzeczenie RKL z [...] lipca 2023 r. Choć nie jest to wyraźnie wskazane w zaskarżonym w niniejszej sprawie orzeczeniu z dnia [...] maja 2024 r., to wydaje się, iż CKL uznała za zasadny zawarty w skardze na orzeczenie z dnia [...] grudnia 2023 r. zarzut zastosowania w tym orzeczeniu błędnej podstawy prawnej. CKL w orzeczeniu z dnia [...] maja 2024 r. nie zmieniła jednak w żaden sposób swojego stanowiska odnośnie meritum sprawy, tj. odnośnie zdolności skarżącej do służby w PSP. Skarżąca w tym zakresie w wywiedzionej skardze na orzeczenie CKL z [...] grudnia 2023 r. podnosiła niedostateczne rozważenie i ocenę materiału zgromadzonego w sprawie. Ponadto skarżąca w skardze tej, w pkt 3 wniosła o "uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz wydanie nowego orzeczenia, w którym zostanie stwierdzona moja zdolność do pełnienia służby w Państwowej Straży Pożarnej, ewentualnie zdolność do pełnienia służby w PSP z wyłączeniem Powiatowego Stanowiska Kierowania oraz bez możliwości udziału w działaniach ratowniczych". Przy takim zarzucie oraz wniosku procesowym nie można uznać, że CKL wydając orzeczenie z dnia [...] maja 2024 r. uwzględniła skargę na orzeczenie z [...] grudnia 2023 r. w całości. Celem instytucję autokontroli uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, warunkiem skorzystania przez organ z tej instytucji jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (zob. m.in.: wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., II OSK 1575/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyroki z 10 grudnia 2008 r., II OSK 1575/07, z 11 października 2012 r., II SA/Kr 934/12, z 22 maja 2014 r., I OSK 1379/13). Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok z 21 marca 2014 r., II SA/Kr 19/14). W przypadku gdy organ nie podziela zarzutów skargi, powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi, ani jej wnioskami czy zarzutami (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07). Możliwości orzekania przez organy administracji z wykorzystaniem instytucji autokontroli są więc ograniczone, tzn. nie można tej instytucji zastosować, jeśli organ nie podziela zarzutów i wniosków strony skarżącej. Zaskarżone orzeczenie nie realizuje powyższych wymagań, czym narusza art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem, tak jak już podniesiono wyżej, nie uwzględnia skargi na orzeczenia z dnia [...] grudnia 2023 r. w całości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego z uwagi na ustawowe zwolnienie skarżącej z obowiązku ponoszenia tych kosztów (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.). Końcowo wyjaśnić należy, że po uprawomocnieniu się wyroku wydanego w niniejszej sprawie Sąd rozpozna skargę skarżącej na orzeczenie CKL z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...], która została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II SA/Wa 1521/24. Postępowanie w tej sprawie zostało zwieszone postanowieniem Sądu z dnia 22 października 2024 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie.