II SA/Wa 1449/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na zarządzenie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Przedszkola M. Nr [...] "K. O." w O. oddala skargę.

Prezydent Miasta O. (dalej Prezydent Miasta/organ) zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. Pani E. O. Organ ustalił, że Prezydent Miasta zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] powierzył Pani A. L. pełnienie stanowiska dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. do dnia [...] sierpnia 2022 r. Pani A. L. pismem z dnia [...] lipca 2019 r. ([...] lipca 2019 r. - data wpływu do UM O.) wniosła do Prezydenta Miasta O. o rozwiązanie umowy o pracę na stanowisku dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. na mocy porozumienia stron, z dniem [...] sierpnia 2019 r. Następnie A. L. pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. ([...] sierpnia 2019 r. - data wpływu do UM O.) wniosła o wycofanie pisma dotyczącego rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron i wniosła o przeniesienie jej do innej placówki oświatowej zgodnie z art. 18 Karty Nauczyciela. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta O. wyraził zgodę na przeniesienie A. L. z dniem [...] września 2019 r. do pracy do Szkoły Podstawowej z Przedszkolem w N. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu wystąpiła przesłanka do odwołania dyrektora przedszkola, tj. rezygnacja dyrektora z pełnionej funkcji. Wskazał, że oświadczenie dyrektora nie budzi żadnych wątpliwości, a także oświadczenie organu o odwołaniu z funkcji dyrektora nie jest kwestionowane przez rezygnującego, zarówno co do formy, jak i treści (uwzględnia ono w całości wolę rezygnującego). Prokurator Rejonowy w O. (dalej Prokurator Rejonowy) działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713.) oraz powołanych w skardze przepisów ppsa, zaskarżył w całości zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] i zarzucił naruszenie: a) przepisów art. 63 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo Oświatowe poprzez wydanie zarządzenia przez Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. E. O. w sytuacji, gdy w chwili wydania ww. zarządzenia obowiązywało i w dalszym ciągu obowiązuje zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczące powierzenia stanowiska dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. A. L., gdyż nie zostało wydane żadne obligatoryjne zarządzenie/uchwała o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły A. L., b) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 6 KPA poprzez nietrafne zastosowanie tego przepisu a to wobec wadliwej dokonanej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy wynikającej z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo Oświatowe i wydanie przez Prezydenta Miasta O. zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. E. O., tj. naruszenie zasady praworządności; - art. 8 KPA przez odwołanie w nieprzypisanej formie A. L. z funkcji i wydanie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. E. O. przy zastosowaniu nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy przyjętej za podstawę władczego działania organu (66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo Oświatowe), a nadto bez jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarządzenia, tj. z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli organów administracji; - art. 11 KPA w zw. z art. 107 § 1 i 3 KPA przez zupełny brak uzasadnienia wydanego zarządzenia nr 293/2019 przez Prezydenta Miasta O. w dniu [...] sierpnia 2019 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. E. O., nie pozwalający na poznanie przesłanek, którymi kierował się organ wydający zarządzenie w toku dokonywania tej czynności o charakterze kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, tj. z naruszeniem przekonywania stron ujętej w art. 11 KPA. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. W związku z powyższym wnosił o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji (zarządzenia) w całości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którym powierzono pełnienie obowiązków dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. Pani E. O. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zdaniem Prokuratora Rejonowego, Prezydent Miasta nie posiadał uprawnienia do wydania zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. Pani E. O. z uwagi na obowiązujące zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którym powierzył Pani A. L. pełnienie stanowiska dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. do dnia [...] sierpnia 2022 r. Stwierdził, że kadencja dyrektora szkoły, tj. Pani A. L. nie została zakończona, a ponadto wymieniona skutecznie nie została odwołana z powierzonej jej funkcji. Wydanie zarządzenia przez Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. uznać należy za przedwczesne i nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach ustawy - Prawo oświatowe. Wskazał, że w obiegu funkcjonują dwa zarządzenia dotyczące powierzenia stanowiska dyrektora tej samej placówki oświatowej: pierwsze - zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którym organ powierzył Pani A. L. pełnienie stanowiska dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. do dnia [...] sierpnia 2022 r., drugie - zarządzenie [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którym organ powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. Pani E. O.. Zdaniem skarżącego brak uzasadnienia jak i wydania obligatoryjnego zarządzenia o odwołaniu z funkcji dyrektora wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami zaskarżonego zarządzenia. Organ podnosił, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka do odwołania dyrektora szkoły, tj. rezygnacja dyrektora z pełnionej funkcji. Oświadczenie dyrektora nie budzi żadnych wątpliwości. Zgodnie z art. 66 ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz.910,): "1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.". Sąd wskazuje, że organ zasadnie twierdzi, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka do odwołania dyrektora, tj. rezygnacja dyrektora z pełnionej funkcji. Oświadczenie dyrektora nie budzi żadnych wątpliwości, co istotne, także oświadczenie organu o odwołaniu z funkcji dyrektora nie jest kwestionowane przez rezygnującego, zarówno co do formy, jak i treści (uwzględnia ono w całości wolę rezygnującego). Oświadczeniu Prezydenta Miasta nie można przypisać znamion dowolności czy też arbitralności. Oświadczenie o rezygnacji z funkcji dyrektora powinno być interpretowane zgodnie z wolą rezygnującego. Rezygnacja ze stanowiska dyrektora może mieć charakter natychmiastowy bądź odroczony do momentu wskazanego w rezygnacji. Wobec tego oświadczenie o rezygnacji powinno być interpretowane zgodnie z wolą rezygnującego. Czynność odwołania ze stanowiska dyrektora powinna być podjęta niezwłocznie zwłaszcza, że biorąc pod uwagę daty złożonej rezygnacji a mianowicie, kilka dni przed rozpoczęciem roku szkolnego procedowanie w tej konkretnej sprawie powinno być bezzwłoczne. Faktem jest, że jak wskazuje skarżący pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r., w którym wyraził zgodę na przeniesienie A. L. z dniem [...] września 2019 r. do pracy do Szkoły Podstawowej z Przedszkolem w N. nie wspomina w żadnym zakresie o odwołaniu jej z funkcji dyrektora. Nadto jak twierdzi Prokurator Rejonowy pismo to nie nosi ustawowych znamion decyzji administracyjnej zawartej w art. 107 kpa - w związku z czym nie może być utożsamiane z decyzją o odwołaniu A. L. z funkcji dyrektora. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie wystąpiła przesłanka do odwołania dyrektora szkoły, tj. Pani A. L. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wniosła do Prezydenta Miasta O. o rozwiązanie umowy o pracę na stanowisku dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] [...] w O. na mocy porozumienia stron, z dniem [...] sierpnia 2019 r. Następnie A. L. pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wniosła o wycofanie pisma dotyczącego rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron i wniosła o przeniesienie jej do innej placówki oświatowej zgodnie z art. 18 Karty Nauczyciela. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta O. wyraził zgodę na przeniesienie A. L. z dniem [...] września 2019 r. do pracy do Szkoły Podstawowej z Przedszkolem w N. Oświadczeniu prezydenta w żadnym razie nie można przypisać znamion dowolności czy też arbitralności. Nie doszło do jednostronnego pozbawienia kompetencji, prawa. W ocenie Sądu zasadne jest twierdzenie organu, że lektura powołanego wyżej przepisu ustawy pozwala stwierdzić, iż dla czynności odwołania dyrektora szkoły nie wskazano określonej formy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, czynność ta nie jest decyzją administracyjną, bądź postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2004 r. OSK 439/04). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi większych wątpliwości, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy, ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05, LEX nr 186659). Przyjmuje się zatem w orzecznictwie, że zarządzenie w sprawie odwołania z funkcji dyrektora szkoły jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Jako taki podlega więc kontroli sądów administracyjnych, a nie powszechnych. Powołany przepis ustawy nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla odwołania dyrektora szkoły, a to oznacza, że następuje ono w formie zarządzenia. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., I OSK 805/10, LEX nr 645315; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r., I OSK 817/10). W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. I OSK 2641/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r., II SA/Wa 1416/11). Instytucja powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jak i odwołania z tego stanowiska na gruncie prawa oświatowego, są tak związane z prawem pracy, iż bez względu na przyjęty dualizm kontroli tych czynności, czy ich mieszany charakter (prawo pracy, prawo administracyjne), ich właściwe odczytanie oraz prawidłowe zastosowanie bez uwzględnienia przepisów prawa pracy, czy nawet przepisów ustrojowych, może okazać się niemożliwe. Od aktu o odwołaniu dyrektora generalnie wymaga się, aby zawierał uzasadnienie niemniej jednak w przypadku uwzględnienia tak jak w tej sprawie w całości żądania zainteresowanego uzasadnienie nie musi być sporządzone (art. 107 § 4 k.p.a., zgodnie z którym można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony). W orzecznictwie przyjmuje się, iż w procedurze wyłaniania lub odwoływania dyrektora szkoły nie stosuje się przepisów k.p.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r. I OSK 2030/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2015 r. IV SA/Po 765/15). Z tych też względów zasadne jest twierdzenie, że w piśmie Prezydenta Miasta wyrażającym zgodę na przeniesienie jej do pracy do innej placówki oświatowej zgodnie z art. 18 Karty Nauczyciela brak jest cech decyzji administracyjnej. Jak słusznie zauważył organ, w wyroku z dnia 27 września 1994 r. SA/Wr 1489/94 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "Powierzenie funkcji dyrektora szkoły jest zbliżone charakterem do powołania na stanowisko kierownicze, o jakim mowa w art. 68 § 1 kodeksu pracy, a odwołanie z tego stanowiska - do odwołania w rozumieniu art. 70 § 1 kodeksu pracy, z uwzględnieniem szczególnych warunków odwołania, o jakich mowa w art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie wystąpiła przesłanka do odwołania dyrektora szkoły, tj. rezygnacja dyrektora z pełnionej funkcji. W przedmiotowej sprawie, przyjęty przez organ sposób odwołania poprzedniego dyrektora (niedoskonały), nie wpływa na skuteczność powierzenia funkcji dyrektora szkoły jego następcy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.