II SA/Wa 703/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. W. z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. w sprawie pomocy mieszkaniowej. Zaskarżoną uchwałą Zarząd Dzielnicy, po uzyskaniu negatywnej opinii Komisji Mieszkaniowej w dniu [...] marca 2024 r., na podstawie § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 12, § 18 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 ze zm., zwana dalej: uchwałą lokalową), odmówił zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu organ podał, że w ramach realizacji wyroku eksmisyjnego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] A. C. zabezpieczono lokal socjalny nr [...] przy ul. [...] w [...] na okres 5 lat. Uprawnioną do wspólnego zamieszkiwania ze skarżącą była jej małoletnia córka J. F., a od 2019 r. także jej syn A. F. Umowa najmu na czas oznaczony lokalu socjalnego wygasła z dniem [...] października 2023 r. Od tego momentu lokal zajmowany był bez tytułu prawnego. W dniu [...] listopada 2023 r., a więc po upływie okresu najmu na czas oznaczony lokalu socjalnego A. C. wystąpiła z wnioskiem o pomoc mieszkaniową - przydział innego (większego) lokalu. Wnioskodawczyni podała, że jej syn ma orzeczenie o potrzebie specjalnego kształcenia oraz że brak centralnego ogrzewania sprawia, że koszty eksploatacji lokalu są bardzo wysokie. Na podstawie zebranych dokumentów organ ustalił, że zajmowany przez skarżącą lokal składa się z pokoju, kuchni, przedpokoju i łazienki z wc, jego powierzchnia użytkowa wynosi 31,49 m2, a powierzchnia mieszkalna 15,13 m2. Na koncie lokalu nie widnieje zadłużenie. A. C. utrzymuje się z alimentów wypłacanych przez fundusz alimentacyjny oraz świadczeń (wychowawczego, rodzinnych i pielęgnacyjnych). Średnie miesięczne dochody trzyosobowego gospodarstwa domowego w okresie od [...] listopada 2022 r. do [...] października 2023 r. wyniosły 916,67 zł. Odnosząc powyższe ustalenia do przepisów prawa, organ podał, że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 12 uchwały lokalowej, skarżąca zwolniona jest z kryterium metrażowego, a nadto że spełnia kryterium "dochodowe" do udzielenia pomocy mieszkaniowej, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały. Zdaniem organu, wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej nie mógł być uwzględniony ze względu na niepotwierdzenie faktu zamieszkiwania wnioskodawczyni i jej dzieci w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zarząd Dzielnicy [...] wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2023 r. podczas wizji lokalu ustalono, że w pokoju znajduje się tylko jedno łóżko, w mieszkaniu znajdują się ubrania przede wszystkim letnie, łazience nie ma rzeczy osobistych domowników, a w kuchni brakuje przedmiotów podstawowego użytku. Rzeczy okazane podczas wizji należały do dzieci i kobiety, ale były to rzeczy w większości letnie. Mając to na uwadze Zarząd Dzielnicy [...] stwierdził, że dane podane przez A. C. w złożonych oświadczeniach i dokumentach są nieprawdziwe, co uzasadnia odmowę zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, zgodnie z § 32 ust. 1 pkt i w zw. z ust. 8, § 32 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 8, §18 ust. 3 uchwały lokalowej. Z tym rozstrzygnięciem A. C. nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2024 r. i przyznanie jej pomocy mieszkaniowej. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ nie uwzględnił art. 7 ust. 4 uchwały lokalowej stanowiącego, że jeśli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa ust. 1, czyli warunków dotyczących kryterium metrażowego. Organ nie podjął nawet próby wnikliwego przeanalizowania jej warunków mieszkaniowych i sytuacji życiowej. Skarżąca podała, że warunki przyznawania lokali socjalnych określa ustawa z dnia 21 czerwiec 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. 2023 poz. 725), w której w art. 23 ust. 2 ustalone są jedynie dwa kryteria udzielania pomocy mieszkaniowej w postaci najmu socjalnego: brak tytułu prawnego do innego lokalu i spełnianie kryterium dochodowego. Wprowadzenie przez organ innych wymogów i kryteriów jest niezgodne z ww. zapisem ustawy. Ponadto skarżąca ma pod swoją opieką małoletnie dzieci i konstytucyjnym obowiązkiem gminy wynikającym wprost z art. 75 konstytucji RP jest zapewnienie realizacji ich potrzeb mieszkaniowych. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 12 uchwały lokalowej do oceny wniosku skarżącej o pomoc mieszkaniową nie zastosowano kryterium metrażowego określonego w § 7 ust. 1 tej uchwały. Rozpoznając sprawę uwzględniono złożone przez nią dokumenty i oświadczenia dotyczące lokalu, w którym wraz z dziećmi zamieszkuje oraz okoliczności dotyczące stanu zdrowia jej syna. Stwierdził, że prawidłowo oceniono warunki zamieszkiwania skarżącej, przeprowadzona wizja lokalowa mieszkania wykazała bowiem brak podstawowych przedmiotów niezbędnych do życia – łóżek, przedmiotów higienicznych i codziennego użytku, ubrań, co skutkowało prawidłowym ustaleniem, że - wbrew oświadczeniom A. C. - ww. nie zamieszkuje w spornym lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08 uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). NSA stwierdził, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] stanowi akt, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do zaskarżenia tego typu aktów zastosowanie ma art. 53 § 2a P.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała jest aktem, który może być zaskarżony w każdym czasie, bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725, ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Ustawa nie określa materialnoprawnych przesłanek zakwalifikowania do kategorii osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy, pozostawiając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy radzie gminy kompetencję do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać́ tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r, wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2151/16 wyraźnie wskazał, że z przepisów uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a także z przepisów art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać́ praworządnie oraz uwzględniać́ interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tym kontekście, pamiętając, że zaskarżona uchwała ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 k.p.a. Stanowisko to należy odnieść do spraw rozstrzyganych przez Zarządy Dzielnic [...] na podstawie aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, tj. uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Z powyższego wynika, że obowiązkiem Zarządu Dzielnicy [...] wydającego zaskarżoną uchwałę było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu indywidualnego i społecznego. Czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że efekt powyższych działań organu powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie powinno prezentować zarówno stanowisko organu odnośnie do ustaleń faktycznych, jak też jego wnioski wysnute z analizy faktów przez pryzmat stosownego przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2567/20). Choć w sprawie niniejszej nie mają zastosowania przepisy k.p.a., to postępowanie z zakresu uzyskania pomocy gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych powinno być prowadzone, jak wskazano to już wyżej, z uwzględnieniem m.in. zasady prawdy obiektywnej oraz właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego jednostki. Zasady te mają zastosowanie do wszelkiego działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych i mogą być wywiedzione wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2025/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu jest zatem uwzględnienie i wszechstronne rozważenie przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nakaz poddania szczegółowej analizie wymienionych w uchwale okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ obowiązku tego w niniejszej sprawie nie wypełnił należycie. Zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. poza przypadkami wskazanymi w § 4, pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która była najemcą zajmowanego lokalu mieszkalnego i nieprzerwanie zamieszkuje w lokalu Miasta, m.in. w sytuacji, gdy upłynął okres na jaki zawarta była umowa z wyłączeniem umów związanych ze stosunkiem pracy z zastrzeżeniem pkt 5. Udzielenie pomocy mieszkaniowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 jest możliwe w przypadku braku zaległości związanych z zajmowanym lokalem albo braku zaległości, za które odpowiadają osoby pozostałe w lokalu (§ 18 ust. 3 zdanie pierwsze). Pomoc mieszkaniowa może być udzielona poprzez zawarcie umowy najmu tego lub innego lokalu (§ 18 ust. 5). W myśl § 32 ust. 1 uchwały, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać wnikliwej analizie uwzględniającej m. in. ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną w miejscu zamieszkania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9, 10 i 11, przy czym stosownie do § 32 ust. 8 uchwały, podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej może stanowić potwierdzenie nieprawdy w złożonych oświadczeniach i dokumentach, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 1. Wynikający z § 32 ust. 1 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zasadą prawdy obiektywnej. Spór w tej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek udzielenia pomocy mieszkaniowej. Organ argumentował bowiem, że skarżąca wraz z dziećmi nie zamieszkuje na stałe w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Powołał się na protokół z wizji lokalu z dnia [...] grudnia 2023 r. (k. 88 akt administracyjnych), w którym podano, że w pokoju, w którym wedle oświadczenia skarżącej zamieszkują trzy osoby (ona z dziećmi) znajduje się tylko jedno łóżko, w kuchni brak przedmiotów codziennego użytku, a na podłodze leżą paczki z panelami, w łazience nie ma podstawowych kosmetyków, znajduje się tam dużo środków czystości. W przedpokoju stwierdzono brak ubrań, natomiast w szafie znajdują się rzeczy sportowej, raczej wiosenno-letnie. W ocenie Sądu, powyższy fragment protokołu nie może sam w sobie stanowić podstawy do przyjęcia, że skarżąca wraz z dziećmi nie zamieszkuje we wskazanym we wniosku lokalu, a w konsekwencji do stwierdzenia, że oświadczenie dołączone do wniosku o najem lokalu stanowiące o zamieszkiwaniu w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], nie zawierało prawdziwych informacji, co prawidłowo stwierdził organ w zaskarżonej uchwale. Z załącznika do protokołu z wizji lokalu z dnia [...] grudnia 2023 r. wynika, że podczas wizji skarżąca wyjaśniła, że dotychczasowe łóżko piętrowe zepsuło się. Co jednak jeszcze bardziej istotne, podała że jest spakowana ponieważ wyjeżdża z dziećmi do Anglii, a na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. przedłożyła bilet lotniczy do Wielkiej Brytanii na [...] grudnia 2023 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z kontroli doraźnej w lokalu z dnia [...] grudnia 2023 r. wynika natomiast, że lokal nadaje się do zamieszkania i znajdują się w nim przedmioty użytku domowego. Jak już powiedziano, wynikający z § 32 ust. 1 ww. uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali nakaz poddania szczegółowej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia tych przepisów albowiem zarówno z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i z uzasadnienia skarżonego aktu nie wynika, aby organ uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do należytego rozpatrzenia sprawy udzielenia pomocy mieszkaniowej skarżącej. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku. W sprawie tej Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżąca nie wykazała poniesionych kosztów (postanowieniem referendarza sądowego z dnia 18 czerwca 2024 r. przyznano jej prawo pomocy w zakresie całkowitym).