II SA/Wr 135/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S[...] w Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2023 r. nr 1209/2023 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji oddala skargę w całości.

Stowarzyszenie E. z siedzibą w Ś. (dalej: skarżące stowarzyszenie, strona skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) z 8 grudnia 2023 r. (Nr 1209/2023), którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej: PINB, organ I instancji) z 10 października 2023 r. (Nr 156/2023) i orzekając o istocie sprawy stwierdzono, że decyzja PINB z 23 marca 2022 r. (Nr 84/2022) została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy jednocześnie odmówił jej uchylenia ze względu na to, że w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji PINB. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wobec informacji przedstawionych przez skarżące stowarzyszenie, dnia 18 lutego 2022 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej dla telefonii komórkowej sieci T. na maszcie zlokalizowanym przy ul. [...] i ul. [...] w Ś. na terenie działki nr [...] AM-[...] obręb [...], O. Jednocześnie wezwano skarżące stowarzyszenie do przedłożenia dokumentów wykazujących cele statutowe organizacji oraz interes społeczny uzasadniający dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym (wezwanie zostało wykonane przez stronę skarżącą 1 marca 2022 r.). Postanowieniem z 16 marca 2022 r. (Nr 77/2022) PINB odmówił dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T. na maszcie zlokalizowanym przy ul. [...] i ul. [...] w Ś. na terenie działki nr [...], AM-[...], obręb [...], O. Kolejno decyzją z 23 marca 2022 r. (Nr 84/2022) PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T. S.A. na maszcie zlokalizowanym przy ul. [...] i ul. [...] w Ś., na terenie działki nr [...] AM-[...], obręb [...], O. Postanowieniem z 4 maja 2022 r. (Nr 477/2022) DWINB uchylił postanowienie organu I instancji z 16 marca 2022 r. (nr 77/2022) i dopuścił skarżące stowarzyszenie do udziału w toczącym postępowaniu. W dniu 22 listopada 2022 r. skarżące stowarzyszenie zapoznało się z aktami sprawy. Pismem z 9 grudnia 2022 r. doprecyzowanym pismem 6 lutego 2023 r. skarżące stowarzyszenie zażądało wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z 23 marca 2022 r. (Nr 84/2022). Postanowieniem z 9 marca 2023 r. (Nr 26/2023) PINB wznowił postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T. S.A. na maszcie zlokalizowanym przy ul. [...] i ul. [...] w Ś., na terenie działki nr [...] AM-[...], obręb [...], O. zakończone ostateczną decyzją PINB z 23 marca 2022 r. Decyzją z 10 października 2023 r. (Nr 156/2023) stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej PINB z 23 marca 2022 r. w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T. na maszcie zlokalizowanym przy ul. [...] i ul. [...] w Ś., na terenie działki nr [...], AM-[...], obręb [...], O. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego stowarzyszenia DWINB decyzją z 8 grudnia 2023 r. (Nr 1209/2023) uchyliło w całości rozstrzygnięcie PINB z 10 października 2023 r. i orzekając o istocie sprawy stwierdziło, że decyzja PINB z 23 marca 2022 r. (Nr 84/2022) została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy jednocześnie odmówił jej uchylenia ze względu na to, że w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji PINB. W uzasadnieniu DWINB wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżące stowarzyszenie bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z 23 marca 2022 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T. S.A. na maszcie zlokalizowanym przy ul. [...] i ul. [...] w Ś., na terenie działki nr [...] AM-[...], obręb [...], O. W ocenie DWINB decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, a biorąc pod uwagę okoliczności sprawy wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Równocześnie z uwagi na wyjaśnienia i składane wnioski przez skarżące stowarzyszenie organ odwoławczy uznał, że wniosek o wznowienie postępowania z 9 grudnia 2022 r. (mając na uwadze późniejsze jego doprecyzowanie) został złożony w wymaganym terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Jak podkreślono, postępowanie administracyjne zakończone przez PINB ostateczną decyzją, prowadzone było w celu analizy, czy zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania na gruncie przepisów art. 48, 49f, 50-51 ustawy Prawo budowlane (postępowanie to zostało umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość). Jednak zdaniem DWINB we wznowionym postępowaniu nie przedstawiono takich okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania, czy też zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Dalej wyjaśniono, że wykonane roboty budowlane na stacji bazowej przy ul. [...] i [...] na terenie działki nr [...] AM-[...] obręb 1 w Ś. (tj. wykonanie nowych anten z instalacjami im towarzyszącymi) nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia na gruncie obowiązujących wtedy przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) - dalej jako: p.b. Jak wskazano roboty budowlane swoim charakterem związane były z instalowaniem nowych elementów tj. urządzeń technicznych związanych ze stacją bazową tj. istniejącego masztu z urządzeniami nadawczymi. Wykonanie takich elementów jak anteny na konstrukcjach wsporczych poniżej 3 m w ocenie organu odwoławczego stanowi o spełnieniu pojęć zwartych w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., stanowiącego, że nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiektach w budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Tak też wykonane anteny nadawcze telefonii komórkowej wraz z osprzętem wypełniają pojęcie instalacji radiokomunikacyjnych, o których mowa w tym przepisie. W okolicznościach sprawy nie doszło, w ocenie DWINB, do budowy tzn. roboty nie polegały na wykonaniu obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. Organ odwoławczy wskazał, że przedłożone dokumenty - analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów dotyczących oddziaływania przedsięwzięć na środowisko wykazały, że roboty budowlane: 1. nie zostały wykonane niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza on możliwość sytuowania instalacji telekomunikacyjnych w taki sposób jak w badanej sprawie (Uchwała Rady Miejskiej w Ś. nr [...] z [...] stycznia 2017 r.), 2. nie naruszają przepisów ustawy z 3 października 2008 r. – o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności art. 59, a co za tym idzie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. – w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jest to inwestycja, która zgodnie z tym aktem wykonawczym ani nie oddziałuje znacząco na środowisko, ani potencjalnie znacząco nie oddziałuje na środowisko (zgodnie z § 2 i 3), 3. nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 4. ponadto roboty nie stwarzają zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi, czy też bezpieczeństwa mienia. W rezultacie stwierdzono, że nie wystąpiły inne przesłanki z art. 50 ust. 1 p.b., zatem nie zasiniały podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 p.b., mając na uwadze, że roboty budowlane zostały wykonane, a odpowiednie zastosowanie mógł ewentualnie znaleźć ww. przepis zgodnie z art. 51 ust. 7 p.b. W związku z brakiem możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie p.b., koniecznym było, zdaniem DWINB, zastosowanie przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a., w celu formalnego zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Podsumowując organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego, zatem postępowanie na gruncie p.b. jest bezprzedmiotowe, tym samym należało je umorzyć. W związku natomiast z tym, że w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - zasadnie organ I instancji zastosował art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jednakże biorąc pod uwagę, że organ I instancji odniósł się do powodów nieuchylenia dotychczasowej decyzji w uzasadnieniu decyzji, koniecznym stało się zreformowanie podjętego rozstrzygnięcia, poprzez wydanie przez tut. organ decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w sprawie poprzez stwierdzenie naruszenie prawa przy wydaniu decyzji PINB z 23 marca 2022 r. (Nr 84/2022) oraz wskazanie, że decyzja nie mogła zostać uchylona z uwagi na to, że naruszenie prawa w postaci braku udziału strony w postępowaniu, nie wpłynęło na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo tego naruszenia mogła zapaść jedynie taka sama decyzja w sprawie. Odnosząc się do treści odwołania skarżącego stowarzyszenia organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem badanego postępowania były jedynie roboty budowlanego wykonane w latach 2021-2022, związane z instalacją nowych urządzeń na stacji bazowej, które nie polegały na budowie stacji bazowej. Jak wskazano, powołane przez skarżące stowarzyszenie rozporządzenia dotyczące chorób związanych z wykonywaniem niektórych zawodów, pozostają bez wpływu na ocenę robót budowlanych na gruncie przepisów p.b. Równocześnie ewentualne naruszenie przepisów prawa procesowego w postępowaniu głównym nie miało znaczenia dla możliwości wydania innej decyzji w niniejszym postępowaniu tzw. "wznowieniowym". W skardze na powyższą decyzję DWINB zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1; art. 28 ust. 2; art. 30 ust. 7; art. 32; art. 33; art. 35; art. 48 i art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz błędne zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 3 a p.b. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in, że rozstrzygnięcia dokonane w decyzjach organów nadzoru budowlanego są rażąco sprzeczne z interesem społecznym i orzecznictwem NSA. Zbudowana przez T. SBTK nr [...] stacja, zgodnie z przepisem wg art. 3 pkt 3 p.b. jako techniczno-użytkowa całość wraz z przynależnymi instalacjami i urządzeniami - stanowi budowlę. Budowa lub rozbudowa takowej budowli, w ocenie strony skarżącej, wymaga uzyskania przez operatora w obowiązującym porządku prawnym - decyzji o pozwoleniu na budowę a tym samym również decyzji lokalizacyjnej. Budowa i rozbudowa SBTK nr [...] została dokonana przez operatora z pominięciem powyższych 2 decyzji administracyjnych, co stanowi samowolę budowlaną, co implikuje uchylenie decyzji DWINB (Nr 1209/2023) i obu poprzedzających decyzji PINB. W rezultacie wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB (Nr 84/2022), a także decyzji PINB z 10 października 2023 r. (Nr 156/2023). W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 4 czerwca 2024 r. Sąd zobowiązał PINB do przesłania uwierzytelnionej kopii decyzji z 18 marca 2021 r. (Nr 61/2021). Sąd poza rozprawą przeprowadził dowód z tego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja DWINB z 8 grudnia 2023 r. (Nr 1209/2023), którą uchylono w całości decyzję PINB z 10 października 2023 r. (Nr 156/2023) i orzekając o istocie sprawy stwierdzono, że decyzja PINB z 23 marca 2022 r. (Nr 84/2022) została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmówiono uchylenia decyzji z 23 marca 2022 r. ze względu na to, że w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji PINB. Należy jednocześnie wskazać, że decyzją PINB z 23 marca 2022 r. (Nr 84/2022) umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T. S. A. na maszcie zlokalizowanym przy ul. [...] i ul. [...] w Ś., na terenie działki nr [...] AM-[...], obręb [...], O. W okolicznościach sprawy spór oscyluje wokół ustalenia, czy opisana inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zdaniem DWINB wykonanie nowych anten z instalacjami im towarzyszącymi na stacji bazowej przy ul. [...] i [...] na terenie działki nr [...] AM-[...] obręb [...] w Ś. nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia na gruncie obowiązujących w tamtym okresie przepisów p.b. Roboty budowlane swoim charakterem związane były z instalowaniem nowych elementów tj. urządzeń technicznych związanych ze stacją bazową tj. istniejącego masztu z urządzeniami nadawczymi. W ocenie Sądu zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie DWINB jest prawidłowe. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym), nie wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Jak wskazał DWINB zrealizowane roboty budowlane swoim charakterem związane były z instalowaniem nowych elementów tj. urządzeń technicznych związanych ze stacją bazową tj. istniejącego masztu z urządzeniami nadawczymi. Wykonane anteny nadawcze telefonii komórkowej wraz z osprzętem wypełniają pojęcie instalacji radiokomunikacyjnych, o których mowa w tym przepisie. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza słuszność argumentacji organów nakazującej zakwalifikowanie robót budowlanych będących przedmiotem niniejszej sprawy jako instalowanie urządzeń, w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. Rozumienie takie potwierdza również treść art. 3 pkt 3 p.b., który definiuje pojęcie budowli. Z przepisu tego wynika, że przez budowlę ustawodawca rozumie m.in. takie obiekty budowlane jak wolno stojące maszty antenowe (z czym niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Organy nadzoru budowlanego dokonały zatem prawidłowej kwalifikacji spornej inwestycji jako instalowanie urządzenia, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiekcie budowlanym. Przechodząc dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W okolicznościach sprawy zasadnie uznały organy, że nie zachodziła w sprawie żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek. W szczególności, jak już wskazano, inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, roboty budowlane nie były prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. W sprawie nie zachodziła również przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. W odniesieniu do zarzutu skargi, zgodnie z którym stacja bazowa telefonii komórkowej w Ś. przy ul. [...] i [...] została zrealizowana w okolicznościach samowoli budowlanej należy wskazać, że nie mógł on wywołać zamierzonego skutku. Wskazać należy bowiem, że stacja bazowa została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Ś. z 9 lutego 2000 r. (Nr 114/2000). Okoliczność tę potwierdza decyzja PINB z 18 marca 2021 r. (Nr 61/2021), z której to dowód przeprowadzono poza rozprawą, sporne roboty dotyczyły jedynie samej instalacji. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.