II SA/Wr 35/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: referent Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę w całości.

Decyzją z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania D. S.(1), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] (znak [...]) nakazującą D. S.(1) usunięcie, znajdujących się na działce nr [...], [...], obręb Ś. odpadów o kodach: 170101, 170107, 170504 zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym w przypadku wykrycia szczątkowych ilości odpadów niebezpiecznych, zebranie ich, oddzielnie od pozostałych odpadów oraz przetransportowanie odpadów do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu zgodnie z ustawą o odpadach, w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W ocenie SKO organ pierwszej instancji dokonał wyczerpujących i prawidłowych ustaleń faktycznych oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa wskazując na konieczność zastosowania w sprawie art. 26 ust. 2 ustawy z 14 XII 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) – dalej jako "ustawa". Przepis ten upoważnia organ do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie, o ile są one składowane lub magazynowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym. SKO zgodziło się z organem I instancji, że materiał dowodowy wskazuje, że D. S.(1) (dalej jako "skarżący") na przełomie 2018 r. i 2019 r. pozyskał materiał w postaci masy ziemi i gleby, odpadów i gruzu z rozbiórek i remontów oraz zmieszanych odpadów z betonu, gruzu ceglanego, pochodzących z prac budowalnych przy rozbiórce basenu w N. Materiał ten wykorzystał następnie do zmiany uksztaltowania terenu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Ś. Teren podniesiono o około 3 metry i wyrównano, co stwierdzono w protokole oględzin przeprowadzonych dnia 28 V 2019 r. Skarżący był wówczas współwłaścicielem wskazanej nieruchomości wraz z M. S., zaś w dniu 2 IV 2019 r. przenieśli oni własność nieruchomości na małżonkę skarżącego – D. S.(2). Skarżący nie posiadał zezwolenia na zbieranie ani przetwarzanie odpadów. Wobec skarżącego prowadzone było wcześniej postępowanie w sprawie o wykroczenie z art. 174 ust. 3 ustawy, tj. magazynowanie odpadów z naruszeniem przepisów ustawy, zakończone wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w K. z [...] (sygn. akt [...]) orzekającym karę grzywny (materiały z postępowania wyjaśniającego załączono do akt administracyjnych). SKO stwierdziło, że opisane wyżej okoliczności upoważniały do uznania skarżącego za posiadacza odpadów, które złożone zostały w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Przede wszystkim w ocenie SKO materiał zebrany przez skarżącego to nie "materiał budowlany", jak twierdzi skarżący, ale odpady w rozumieniu ustawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 XII 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923), które tego rodzaju odpadom przypisuje kody 170101, 170107, 170504. SKO zauważyło też, że teren nieruchomości to według obowiązującego planu miejscowego teren zabudowy zagrodowej i gospodarczej, a więc teren wykluczający możliwość składowania odpadów. Zdaniem SKO w sprawie nie wystąpił również żaden wyjątek, który upoważniałby skarżącego do gospodarowania pozyskanymi odpadami bez zezwolenia. W szczególności skarżący nie może być uznany za osobę wykorzystującą odpady w ramach uprawnień wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 XI 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93). Upoważnia ono bowiem do wykorzystania odpadów ziemi z gruzem do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie, przy czym dopuszczalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Według SKO skarżący taką ilość odpadów przekroczył, bowiem z pewnością pozyskał więcej niż 90 Mg (działka nr [...] ma powierzchnię 450 m2 co daje maksymalną ilość możliwych do wykorzystania odpadów w roku 90 Mg). Nadto tak znaczne podniesienie poziomu terenu nie może być uznane za jego utwardzenie czy podsypkę. SKO stwierdziło, że dokonana zmiana ukształtowania terenu stwarza ryzyko obsunięcia się skarpy, co stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia właścicieli nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji w ocenie SKO organ I instancji prawidłowo orzekł nakazując skarżącemu usunięcie odpadów. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa, to jest: 1) naruszenie art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przez błędne jego zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że na działce nr [...], [...], obręb Ś. składowane lub magazynowane są odpady o podanych w decyzji kodach, a ich posiadacz winien je usunąć, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do żądania od skarżącego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, gdyż materiał nawieziony na wyżej wymienioną działkę stanowi "materiał budowlany", służący podniesieniu, utwardzeniu i wyrównaniu terenu; 2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odpadami w rozumieniu ustawy, w sytuacji, gdy definicja odpadów nie koreluje z zachowaniem skarżącego oraz celem jego działań, polegającym na podniesieniu, utwardzeniu i wyrównaniu terenu, 3) naruszenie art. 26 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy, poprzez nie ustalenie w oparciu o opinię biegłego ilości odpadów wymienionych w pkt. 1 decyzji organu pierwszej instancji, 4) naruszenie art. 77 § 1 kpa, przez wydanie decyzji bez wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nie dopuszczenie i nie przeprowadzenie dowodu z protokołu oględzin z dnia 28 V 2019 r., 5) naruszenie art. 84 § 1 kpa, poprzez niepowołanie biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną z zakresu architektury i zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia, czy w wyniku nawiezienia odpadów na teren nieruchomości stanowiącej wówczas współwłasność skarżącego, doszło do zmiany ukształtowania terenu w sposób mający wpływ na działkę, poprzez jej podniesienie, co może spowodować zagrożenie dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyby doszło do osunięcia ziemi, 6) naruszenie art. 7 kpa, przez załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony, bez uwzględnienia okoliczności, iż skarżący zagospodarował działkę, brak jest pozostałości po nawiezionym gruzie, a także nieuwzględnienie faktu, że na działce skarżącego funkcjonuje drenaż i rów odprowadzający wodę w bezpieczne miejsce. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 26 ust. 1 ustawy, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Powołana regulacja przewiduje więc generalny obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ust. 1), zaś w przypadku jego niewykonania, aktualizuje się po stronie organu administracji obowiązek wydania decyzji restytucyjnej (art. 26 ust. 2). W okolicznościach kontrolowanej sprawy należy stwierdzić prawidłowość przeprowadzonego w pierwszej instancji postępowania dowodowego w zakresie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie oraz trafność ocen faktycznych i prawnych dokonanych przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Nie można podzielić poglądu skarżącego, jakoby masy ziemi z gruzem, które zostały nawiezione na teren działki nr [...] w Ś. nie stanowiły odpadu lecz "materiał budowlany". Jak słusznie wyjaśniło SKO, dla oceny charakteru prawnego tego rodzaju materiału nie miał znaczenia zamiar wykorzystania go przez skarżącego do podniesienia i zniwelowania terenu. W światle art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, "odpadem" jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Odpadem może być więc każda substancja lub przedmiot, przy czym w momencie orzekania przez organy klasyfikacja odpadów określona była w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 XII 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923) – dalej jako "rozporządzenie 2014". W akcie tym określono katalog odpadów, klasyfikujący je według źródła powstawania, w tym kategorię 17, tj. odpadów z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) – zob. § 2 pkt 17 rozporządzenia 2014. Obejmują one m.in.: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod 17 01 01); zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 (kod 17 01 07), gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (kod 17 05 04). Są to właśnie substancje zgromadzone na terenie działki nr [...]. Oczywiście w świetle definicji legalnej odpadów do uznania danej substancji lub przedmiotu za odpady niezbędna jest dodatkowa kwalifikacja o charakterze wolicjonalnym lub normatywnym. Musi to być bowiem substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się/zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest zobowiązany. W okolicznościach sprawy jest oczywiste, że skarżący pozyskał nieodpłatnie ziemię z gruzem od podmiotu, który się tego pozbywał. Skarżący sam przyznał, że ziemia wraz z gruzem pochodzi z rozbiórki basenu w N. (akta organu I instancji, k. 42). Są to więc odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, a więc materiał podlegający ścisłej reglamentacji w zakresie zasad gospodarowania. Przyjmując tego rodzaju materiał skarżący stał się zaś posiadaczem odpadów i nie zmienia tego fakt, że przedstawiał on dla skarżącego wartość użytkową "materiału budowlanego" w związku z zamiarem wykorzystania do prac ziemnych polegających na podniesieniu poziomu terenu. Odpady mogą być składowane lub magazynowane wyłącznie w miejscu do tego przeznaczonym. Zasadniczo, miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów jest miejsce wskazane w decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Zarówno bowiem zbieranie jak i przetwarzanie odpadów wymaga zezwolenia (art. 41 ust. 1 ustawy). To właśnie w zezwoleniu wskazuje się m.in. miejsce magazynowania lub przetwarzania odpadów (zob. art. 43 ust. 1 pkt 4 lit.a i ust. 2 pkt 3 ustawy). Skarżący oczywiście nie posiada żadnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Jest więc ona miejscem nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku skarżącego nie znajdzie zastosowania żadne z wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy zwolnień z obowiązku uzyskania zezwolenia. W szczególności trafnie SKO stwierdziło, że skarżący nie może być traktowany jako osoba wykorzystująca odpady na potrzeby własne w ramach uprawnień wynikających z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 XI 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93) – dalej jako "rozporządzenie 2015". W rozporządzeniu 2015 upoważniono osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami do wykorzystania (odzysku) określonych odpadów bez zezwolenia, przy czym dokładnie unormowano dopuszczalną metodę odzysku, sposób magazynowania odpadów oraz maksymalną ilość odpadów możliwych do wykorzystania w ciągu roku. W przypadku odpadów o kodach 170101, 170107, 170504 dopuszczalne jest wykorzystanie ich do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, zaś magazynowanie materiału musi odbywać się w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko (zob. poz. 30, 33 i 40 załącznika do rozporządzenia 2015). Tymczasem skarżący nie wykorzystywał odpadów w celu utwardzania powierzchni, budowy fundamentów lub wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie. Odpady były przez skarżącego wykorzystywane w celu zmiany ukształtowania terenu polegającej na podniesieniu jego poziomu o około 3 m (zob. protokół oględzin z 28 V 2019 r.). Taki sposób wykorzystania odpadów nie jest objęty zwolnieniem z obowiązku uzyskania zezwolenia. Prawidłowo również organy określiły podmiot odpowiedzialny za istniejący stan rzeczy, a tym samym zobowiązany do usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy. "Posiadaczem odpadów" jest bowiem wytwórca lub inny posiadacz odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy). Wprawdzie skarżący nie jest obecnie właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (udział we własności wielkości ½ skarżący podarował małżonce umową z 2 IV 2019 r. – akt notarialny rep. [...]), jednak materiał dowodowy sprawy wskazuje niezbicie, że to skarżący pozyskał problemowe odpady i z jego inicjatywy zostały one umieszczone na terenie nieruchomości (akta organu I instancji, k. 59, 58, 42, 35). Jest więc on posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich usunięcia na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy. Jak wynika z art. 27 ust. 6 ustawy, decyzja nakazująca usunięcie odpadów powinna określać w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów. Decyzja organu pierwszej instancji spełnia określone wyżej wymagania, określając dokładnie rodzaj odpadów, sposób ich usunięcia oraz sześciomiesięczny termin wykonania obowiązku, liczony od daty uzyskania przez decyzję cechy ostateczności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy podkreślić, że organy w prowadzonym postępowaniu nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ilości nawiezionych odpadów i zagrożeń wynikających ze zmiany ukształtowania terenu. Żadna bowiem ze wskazanych okoliczności nie jest istotna w sprawie z art. 26 ust. 2 ustawy, a więc w sprawie, której przedmiotem jest nakazanie posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Posiadacz obligowany jest do usunięcia wszystkich odpadów odpowiadających klasyfikacji wyrażonej w kodach podanych w decyzji organu pierwszej instancji. W okolicznościach sprawy ustalenie dokładnej ilości odpadów nie było również uzasadnione zakresem zwolnień z obowiązku uzyskania zezwolenia określonym w rozporządzeniu 2015. Jak wyżej wyjaśniono wykorzystanie odpadów do podniesienia poziomu terenu nie jest realizacją celów określonych w poz. 30, 33 i 40 załącznika do rozporządzenia 2015, a więc utwardzaniem powierzchni, budową fundamentów, wykonaniem podsypki pod posadzki na gruncie. Skoro tak, to nie ma już znaczenia ustalenie, czy ilość nawiezionych odpadów nie wykracza poza określony w rozporządzeniu 2015 parametr maksymalny 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Tak samo do wydania decyzji z art. 26 ust. 2 ustawy nie jest konieczne ustalenie, czy dokonana przez skarżącego zmiana ukształtowania terenu stanowi zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych. Jakkolwiek SKO wyraziło w tym zakresie własne oceny, jednak nie mają one istotnego znaczenia w świetle określonych w art. 26 ust. 2 ustawy przesłanek obligujących do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Normatywnym kryterium oceny zaskarżonej decyzji nie może być art. 7 kpa nakazujący przy załatwieniu sprawy uwzględnianie "interesu społecznego" i "słusznego interesu strony". Trafnie SKO zauważyło, że tego rodzaju przesłanka może mieć zastosowanie przy wydaniu decyzji uznaniowych, do których zaskarżona decyzja z całą pewnością nie należy. Skarżący powołuje sią na swój "słuszny" interes wskazując, że w rezultacie wykorzystania gruzu racjonalnie i estetycznie zagospodarował działkę, brak jest pozostałości po nawiezionym gruzie, zaś na działce funkcjonuje drenaż i rów odprowadzający wodę w bezpieczne miejsce. Sąd zwraca uwagę, że powołane okoliczności nie zmieniają faktu, że zmiana ukształtowania terenu i wykorzystanie odpadów nastąpiło w sposób samowolny i niezgodny z prawem. Sąd ma świadomość, że utrzymanie istniejącego stanu rzeczy leży w interesie skarżącego. Interes taki nie może być jednak uznany za "słuszny", skoro stanowi rezultat działań naruszających porządek prawny. Nawet więc przy założeniu możliwości zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 7 kpa, nie mógłby on przesądzić o korzystnym dla skarżącego kierunku rozstrzygnięcia. Niezasadny jest także zarzut podnoszący "nie dopuszczenie i nie przeprowadzenie dowodu z protokołu oględzin z dnia 28 maja 2019 r." Organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin dnia 28 V 2019 r., zaś przebieg tej czynności utrwalono protokołem zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 kpa. O przeprowadzeniu tego dowodu zawiadomiono strony z odpowiednim wyprzedzeniem, zaś skarżący był obecny podczas oględzin, co potwierdził podpisem zamieszczonym w protokole. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu I instancji naruszenia przepisów postępowania. W konsekwencji skargę należało oddalić w całości na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302, ze zm.).