II SA/Wr 372/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu J. S. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z [...] 2022 r. (nr [...]) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ I instancji) z dnia [...] 2022 r. (nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: B. S. i skarżący pismem z 4 XII 2019 r. zwrócili się do organu I instancji z żądaniem przywrócenia na mapach przebiegu granicy działki nr [...] do stanu z dnia 6 V 1997 r., tj. stanu obowiązującego w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (akt notarialny z dnia [...], repertorium A nr [...]) oraz o wskazanie w terenie miejsca połączenia granicy tej działki z ulicą Akacjową w M. W odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił, że sprawdzenie położenia punktów granicznych może odbyć się w wyniku zlecenia stosownych prac geodezyjno-kartograficznych firmie działającej na rynku. Pismem z dnia 12 II 2020 r. skarżący oraz B. S. ponowili swój wniosek, w odpowiedzi organ I instancji pismem z dnia 22 IV 2020 r. poinformował, że na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej granica pomiędzy działką [...] a [...] przebiega wzdłuż ściany budynku gospodarczego na działce nr [...]. W kolejnym piśmie skarżący oraz B. S. zapytali organ I instancji, która z doręczonych przy pierwszym ich piśmie map – z 1997 r. czy 2019 r. – jest aktualna oraz w przypadku zmiany granicy działki nr [...] zażądali okazania decyzji, którą dokonano zmiany granic. W odpowiedzi organ I instancji wskazał, że przebieg granicy między działkami [...] i [...] (obecnie [...]) nie zmienił się od czasu jej powstania tj. od 1986 r. W piśmie z 20 VIII 2021 r. skarżący wraz z żoną wnieśli do organu I instancji o podjęcie odpowiednich kroków w celu przywrócenia w zasobie geodezyjnym i kartograficznym mapek z granicami działki nr [...] ustalonymi w 1986 r., a uwidocznionymi na mapie z 1997 r. W konsekwencji prowadzonej korespondencji pismem z dnia 8 XI 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek skarżącego i B. S. postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Decyzją z dnia [...] 2022 r. (nr [...]) organ I instancji odmówił skarżącemu oraz B. S. aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu na mapach stanu granic działki nr [...], obręb M. do stanu sprzed dnia 6 V 1997 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. S. wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzją odwoławczą uchylono decyzję organu I instancji znajdując podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa z uwagi na nieprawidłowości w ustaleniach organu I instancji w zakresie określenia kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że pozyskał informację z rejestru PESEL, iż strona postępowania T. B. zmarł w dniu 2 XI 2001 r. Dowodem poświadczającym tę okoliczność jest wydruk z dnia 31 III 2022 r. z aplikacji ŹRÓDŁO, moduł PESEL. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej podkreślono, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Śmierć osoby przed wszczęciem postępowania, jak i w jego toku powoduje bowiem, że stroną w tym postępowaniu staje się osoba (osoby) wskazana w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku jako spadkobierca zmarłego, bądź w akcie poświadczenia dziedziczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie i czyniąc jego adresatem m.in., osoby zmarłe naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 kpa. Organ I instancji powinien określić obecny krąg osób dysponujących przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś przeprowadzenie tych czynności wyłącznie przez organ odwoławczy pozbawiłoby strony postępowania (spadkobierców zmarłej strony) prawa do uczestnictwa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co jest niedopuszczalne. Sprzeciw od decyzji wniósł skarżący wnosząc o umorzenie postępowania albowiem nie było wolą jego, ani jego żony wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego pisma kierowane do organu miały na celu wezwanie organu I instancji do niewydawania map z nieprawdziwym przebiegiem granic działki nr [...] oraz przywrócenie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej przebiegu granic tej działki do stanu z roku 1986. Dalej skarżący wskazuje, że nawet jeśli uznać kierowane do organu pisma za wniosek o wszczęcie postępowania to organy nie mają prawa do samodzielnego rozstrzygania kwestii uprawnień wnioskodawcy do nieruchomości. Skarżący oświadczył także, że spadkobiercy zmarłego w 2001 r. T. B. są znani, bowiem są wymienieni w postanowieniu Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej z [...] 2008 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. W dalszej części sprzeciwu skarżący odniósł się do kwestii przebiegu granic działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że w jego ocenie nie ulega wątpliwości, że pisma kierowane do organu I instancji były wnioskiem o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako – "ppsa"). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 IV 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 II 2017 r., II OSK 1386/15 – publ. CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b kpa, zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 kpa, tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 kpa) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 kpa). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 kpa). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa). Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e ppsa stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e ppsa sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 kpa, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 VIII 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b ppsa, ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 ppsa) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W ocenie Sądu, zaskarżona sprzeciwem decyzja narusza art. 138 § 2 kpa, poprzez przedwczesne jego zastosowanie. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie - z uwagi na uzyskaną z urzędu informację o śmierci strony postępowania – T. B. należy ustalić, czy są znani jego następcy prawni. Z akt sprawy wynika, że działka ewidencyjna nr [...] stanowiła współwłasność skarżącego, B. S. oraz T. B. (wypis z rejestru gruntów z 2 III 2022 r.). Wobec stwierdzenia śmierci jednego ze współwłaścicieli zaistniała konieczność ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Nieuzasadnione jednak było uznanie, że jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie na etapie odwoławczym są niedopuszczalne z uwagi na obowiązek przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd zwraca uwagę, że podstawy do zastosowania w takim przypadku art. 138 § 2 kpa zachodzą wyłącznie w sytuacji braku ustalenia spadkobierców oraz w sytuacji, gdy spadkobiercy wprawdzie zostali ustaleni ale są to osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Innymi słowy, nie będzie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa w przypadku, gdy na etapie odwoławczym zostanie ustalone, że wprawdzie w rozdzielniku decyzji organu I instancji wskazano nieżyjącą osobę, jednak jej spadkobiercy są już ustaleni, a nadto uczestniczyli w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Tymczasem organ odwoławczy nawet nie podjął próby zweryfikowania, czy ostatnia z opisanych powyżej sytuacji nie wystąpiła w okolicznościach kontrolowanej sprawy. W świetle zebranego materiału dowodowego nie można wykluczyć, że ustalenie spadkobierców już nastąpiło i że krąg spadkobierców ogranicza się do osób, które od początku brały udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem z pewnością przedwczesne było zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Sąd zwraca uwagę, że skarżący w sprzeciwie oświadczył, że spadkobiercy zostali już ustaleni postanowieniem Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej z [...] 2008 r. (sygn. akt [...]). Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości na zasadzie art. 151a § 1 ppsa jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę i zweryfikuje, czy spadkobiercy zostali ustaleni, a jeśli tak, to czy krąg tych spadkobierców usprawiedliwia twierdzenie o pozbawieniu kogokolwiek możliwości udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Sąd nie odniósł się zaś do samej kwestii prawidłowości interpretacji pisma skarżącego oraz jego żony z dnia 5 X 2021 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania, gdyż wykracza to poza sferę rozpoznania sprawy ze sprzeciwu, o której mowa w art. 64e ppsa, tj. oceny istnienia przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 kpa. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 210 § 2 ppsa uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu w kwocie 100 zł. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 ppsa.