II SA/Wr 507/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Borów z dnia 28 marca 2024 r., nr LX/372/2024 w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Borów I. stwierdza nieważność zapisu w podrozdziale 1.2 w części dotyczącej "Kierunków zmian w przeznaczeniu" we fragmencie "dopuszcza się ich uzupełnienie o inne przeznaczenia niekolidujące z kierunkami zmian w przeznaczeniu", zawartego w Dziale III - Kierunki zagospodarowania przestrzennego załącznika nr 1 do uchwały nr LX/372/2024 Rady Gminy Borów z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Borów; II. zasądza od Gminy Borów na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr LX/372/2024 Rady Gminy Borów z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Borów i wniósł o stwierdzenie nieważności zapisu w podrozdziale 1.2 w części dotyczącej "Kierunków zmian w przeznaczeniu" we fragmencie "dopuszcza się ich uzupełnienie o inne przeznaczenia niekolidujące z kierunkami zmian w przeznaczeniu", zawartego w Dziale III – Kierunki zagospodarowania przestrzennego załącznika nr 1 do uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdził podjęcie fragmentu Załącznika nr 1 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 118, poz. 1233), polegającym na naruszeniu zasad sporządzania studium, poprzez dopuszczenie możliwości ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego innego przeznaczenia terenu niż ustalony w studium. Jak podniósł organ nadzoru w uzasadnieniu skargi, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego. W § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), które znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, uregulowano wymogi w tym zakresie wskazując, że ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uregulowań tych, w ocenie skarżącego wynika, że określenie zmian w przeznaczeniu poszczególnych terenów stanowi obligatoryjny element studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru określenie przeznaczenia terenu powinno być jasne i precyzyjne, tak aby nie było wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tej kwestii. Zapisy studium nie mogą bowiem prowadzić do sytuacji, w której dokonany na etapie sporządzania planu miejscowego wybór przeznaczenia terenu będzie miał charakter dowolny, a ponadto nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do przeznaczenia danego terenu. Tymczasem Rada Gminy Borów w podrozdziale 1.2 w części dotyczącej "Kierunków zmian w przeznaczeniu", zawartej w Dziale III - Kierunki zagospodarowania przestrzennego załącznika nr 1 do uchwały na LX/372/2024 wprowadziła zapis: "W określaniu przeznaczenia poszczególnych wydzieleń planistycznych w liniach rozgraniczających: dopuszcza się ich uzupełnienie o inne przeznaczenia niekolidujące z kierunkami zmian w przeznaczeniu". W ocenie autora skargi, takie zapisy uchwały dopuszczają wprowadzanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego innych przeznaczeń terenów nie określonych w studium. Brak wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie w studium, może doprowadzić do pomieszania różnych przeznaczeń. Postanowienia studium nie określają bowiem żadnych warunków, na jakich miałyby zostać wprowadzone inne przeznaczenia niekolidujące z kierunkami zmian w przeznaczeniu. Organ nadzoru podkreślił, że nie kwestionuje tego, że możliwe jest szczegółowe ustalanie przeznaczeń w planach miejscowych oraz mieszane przeznaczenie terenu, niemniej jednak zauważa, że intencją ustawodawcy jest, aby było ono na tyle precyzyjnie określone i klarowne, aby adresaci kształtowanych w tej materii norm nie mieli wątpliwości, co do ustalonego przeznaczenia. W przypadku niniejszego przepisu brak jest jednak takiej jasności. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości. Podniosła, że organ nadzoru pominął kluczowy fakt, który w jej ocenie jest priorytetowy dla zrozumienia konstrukcji studium i należytej staranności kształtowania zasad polityki przestrzennej, w szczególności w zakresie kierunków zmian w przeznaczeniu terenów. Jak wskazano, na kartach terenów wprowadzono obligatoryjne przepisy dotyczące "obowiązujących" przeznaczeń na etapie planów miejscowych, tj. w formie "W zakresie przeznaczenia obowiązuje", a następnie na każdej z kart terenu określono precyzyjny katalog przeznaczeń możliwych do uwzględnienia w planach miejscowych. Ponadto, w Dziale I rozdziale 5 Indykatywność zapisów przedmiotowego studium określono: ,W kierunkach wyróżniono następujące rodzaje zapisów: dopuszczenia w formie: "dopuszcza się, nakazy w formie: należy (...), obowiązuje, zakazy w formie: zakazuje się, ograniczenia w formie: dopuszcza się wyłącznie, dyspozycje w formie: należy dążyć do, postulaty w formie: postuluje się, zaleca się". "Uznaje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń Studium, jeśli realizuje zapisane w Studium nakazy, zakazy i ograniczenia". (... ")Określone w Studium (Dział III, Rozdział 2) kierunki zmian w przeznaczeniu poszczególnych terenów są szerokim katalogiem możliwego sposobu przeznaczania terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga, które z dopuszczonych kierunków zmian w przeznaczeniu będą obowiązywać na danym terenie objętym planem miejscowym. " W ocenie organu planistycznego, rozdział wstępny studium w niezwykle precyzyjny sposób opisuje jak należy przekładać zasady określone w studium na etapie realizacji planów miejscowych. Bardzo jasno wskazano, że dla zachowania zgodności studium z planem miejscowym, konieczne jest uwzględnienie na etapie planu miejscowego wszystkich nakazów, zakazów i ograniczeń. Jednocześnie wskazano konkretnie czym są nakazy/zakazy/ograniczenia. Zatem każdy teren określony w studium posiada na kartach terenów zamknięty katalog możliwych przeznaczeń, które muszą być weryfikowane na etapie nienaruszalności planu miejscowego ze studium. . Ponadto w ww. rozdziale dot. indykatywności zapisów wskazano jednocześnie, że na kartach terenów określono szeroki katalog przeznaczeń, który na etapie planu miejscowego może zostać ograniczony. Ten przepis jeszcze bardziej dokładnie i jednoznacznie wskazuje, że katalog dopuszczonych przeznaczeń jest zamknięty. Organ nadzoru jednak nie pochylił się szczegółowo nad interpretacją tych zasad, a odniósł się jedynie do Działu III podrozdziału 1.2 w części dotyczącej "Kierunków zmian w przeznaczeniu", czytając ten przepis jako niezależny od całej konstrukcji przedmiotowego studium i stwierdzając, że wprowadza on możliwość dowolnego wyboru przeznaczeń na etapie planu miejscowego. Dalej wywodzono, że zapis Działu III podrozdziału 1.2 w części dotyczącej "Kierunków zmian w przeznaczeniu" w brzmieniu "dopuszcza się ich uzupełnienie o inne przeznaczenia niekolidujące z kierunkami zmian w przeznaczeniu" nie dopuszcza dowolnego wyboru przeznaczeń terenów w planach miejscowych. Obligatoryjność wyboru przeznaczeń z katalogów zamkniętych na poszczególnych kartach terenów w przedmiotowym studium jest wprost określona w Dziale I rozdziale 5 Studium. Jednocześnie, należy pochylić się nad brzmieniem przedmiotowej zasady. Po pierwsze, jest to zasada określona w formie dopuszczania, która nie jest obligatoryjna przy ocenie nienaruszalności planu miejscowego ze studium (por. Dział I rozdział 5), w przeciwieństwie do zasad określonych w formie nakazów. Po drugie, w zasadzie określono przeznaczenia "niekolidujące" z kierunkami zmian w przeznaczeniu. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "kolidować" oznacza "być w sprzeczności z czymś", a stosując interpretację odwrotną, należy stwierdzić, że "niekolidujący" oznacza "nie będący w sprzeczności z czymś". W tym rozumieniu i w odniesieniu do zasad indykatywności zapisów studium, tut. Organ nie widzi innej możliwości interpretacji przedmiotowej regulacji jako mającej charakter techniczny i porządkujący. W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2024 r. Wojewoda Dolnośląski odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości sformułowane w skardze zarzuty i wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ gminy, poinformowany o stanowisku skarżącego, nie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935, dalej w skrócie "p.p.s.a."), Oceny, czy uchwała w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. – dalej jako: u.p.z.p.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że prawidłowo organ nadzoru określił ramy prawne oceny zaskarżonego aktu. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., wskazując na podstawową treść, jaką musi zawierać studium. Przedmiot (ustalenia i podstawowy zakres) regulują przepisy art. 10 ustawy. Szczegółowe zasady sporządzania projektu studium zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2405). W analizowanym przypadku zastosowanie znajdzie jednak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do projektów studiów sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta przez Radę Gminy Borów w dniu 30 lipca 2013 r. W skardze organ nadzoru błędnie wskazał datę uchwały jako 30 lipca 2023 r., jednakże z akt planistycznych w sposób bezspsorny wynika, że uchwała nr XXVIII/188/2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Borów, podjęta została w dniu 30 lipca 2013 r. Na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1668): "Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.". Podstawy nieważności uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego. W § 6 pkt 1 rozporządzenia uregulowano wymogi w tym zakresie wskazując, że ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy. Zawartość Studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wskazując na podstawową treść, jaką musi zawierać studium. Przedmiot (ustalenia i podstawowy zakres) przepisy art. 10 u.p.z.p. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wskazane wcześniej rozporządzenie. Stosownie do § 6 pkt 1 rozporządzenia Ustalenia części tekstowej projektu studium formułuje się zgodnie z następującymi wymogami: "ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zwanych dalej "planami miejscowymi". Tymczasem, co słusznie podniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżony fragment załącznika do uchwały brzmi: "dopuszcza się ich uzupełnienie o inne przeznaczenia niekolidujące z kierunkami zmian w przeznaczeniu". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że słusznie Wojewoda zarzucił, że takie sformułowanie jest sprzeczne w wyraźnie sprecyzowanym w rozporządzeniu nakazem zawarcia w studium dopuszczalnych zakresów zmian i ograniczenia tych zmian, co może dać Radzie Gminy zbyt daleko idącą swobodę w przyszłym formułowaniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w zasadzie całkowitą swobodę i niezależność od postanowień Studium, a w konsekwencji uniemożliwić de facto kontrolę zgodności zapisów takiego planu z zapisami Studium. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w skardze jak i w piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2024 r., że ustalenia zawarte w Studium muszą określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach. W analizowanym Studium dopuszczono dowolną w zasadzie zmianę przeznaczenia poszczególnych obszarów i nie zmienia tej okoliczności wskazanie, że w świetle nakazów i ograniczeń formułowanych w pozostałych częściach uchwały, kwestionowany zapis powinien być interpretowany jako zapis porządkujący, techniczny. Co więcej, w ocenie Sądu, jeżeli – jak podnosi organ planistyczny – pozostałe zapisy Studium są precyzyjne i w sposób szczegółowy określają nakazy i ograniczenia uniemożliwiające dowolną zmianę przeznaczenia terenów, to zakwestionowany zapis uchwały jest bezprzedmiotowy i zasadne jest jego wyeliminowanie z treści Studium. W ocenie Sądu zakwestionowany przez organ nadzoru zapis uchwały musi zostać uznany za niezgodny z wymogami rozporządzenia. Wobec okoliczności, że od podjęcia zaskarżonej uchwały nie upłynął rok, pomimo faktu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, potwierdzając zasadność argumentacji organu nadzoru, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku i stwierdzono nieważność zaskarżonego fragmentu uchwały. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.