II SA/Wr 81/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Dominik Dymitruk, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Daria Laskowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. M. i M. G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2025 r. nr IF-O.7840.1.204.2025.AS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.

Decyzją z 09.05.2025 r. (nr 228/2025) Starosta Dzierżoniowski odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym oraz udzielenia inwestorom – M. M. i M. G. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków z zabudowie bliźniaczej, w tym: jeden budynek usługowy dwulokalowy, trzy budynki mieszkalne dwulokalowe oraz budowę sześciu garaży w zabudowie szeregowej, na terenie nieruchomości położonej w B., w granicach działki oznaczonej numerem geodezyjnym: [...], obręb O. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przedłożony przez inwestorów – po wydaniu postanowienia z 06.02.2025r. - poprawiony projekt budowlany nie pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z [...].04.2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic [...] i [...] w B. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2020 r., poz. [...]), dla terenu oznaczonego symbolem "2.U", którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa, natomiast przeznaczeniem dopuszczalnym - mieszkanie dla właściciela lub zarządcy obiektu usługowego. Z poprawionej dokumentacji projektowej wynika bowiem, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje w rzeczywistości budowę czterech budynków w zabudowie bliźniaczej, zgrupowanych w dwóch parach - po dwa budynki (segmenty) bliźniacze, gdzie wyodrębniono - jeden lokal usługowy w poziomie parteru w jednym segmencie budynku (kancelaria [...]) oraz trzy lokale mieszkalne jako jeden w tym samym segmencie w poziomie piętra oraz dwa lokale mieszkalne w drugim segmencie, natomiast w zakresie budowy dwóch domów mieszkalnych dwulokalowych zawiera cztery lokale mieszkalne w drugiej parze (segmencie) budynków w zabudowie bliźniaczej. Z projektu jednoznacznie zatem wynika, że całe opracowanie obejmuje przeznaczenie większości obiektów wyłącznie na cele mieszkalne (7 lokali) oraz 1 lokal usługowy, ma to także odzwierciedlenie na części rysunkowej. Niezależnie od powyższego organ I instancji wskazał, że oprócz zasadniczej niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami MPZP, uzupełniony projekt budowlany zawiera dodatkowo szereg nieścisłości w szczególności: - w części opisowej do PZT brak korekty zapisu w kilku pozycjach: dotyczących garaży (wpisano budowa 6 garaży), wielkości powierzchni zajmowanych dla lokali usługowych (58%) i dla zabudowy mieszkaniowej (42%) - różne procenty powierzchni; - błędna proporcja wyliczenia wielkości powierzchni terenu na przeznaczenie podstawowe wyznaczone w MPZP, w tym całego obszaru oznaczonego symbolem "2.U" - według przedłożonego projektu budowlanego powierzchnia zabudowy przeznaczenia podstawowego, czyli zabudowy usługowej wynosi [...] m2 (budynek usługowy z lokalami mieszkalnymi), co stanowi 7,34% powierzchni działki; - ilość miejsc postojowych dla poszczególnych rodzajów zabudowy nie odpowiada ustaleniom MPZP (róże zapisy w części opisowej i rysunkowej); - na rysunku "projekt zagospodarowania działki" nie oznaczono układu komunikacji wewnętrznej przedstawionego w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej; - rysunek projektu [...] nr [...] - dołączony do budynku usługowo-mieszkalnego zawiera opracowanie dotyczące wyłącznie rzutu piętra do części budynku mieszkalnego, jako dwa lokale mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, co stanowi w tym segmencie trzy lokale mieszkalne (1 na parterze i 2 na piętrze) oraz jeden lokal usługowy w poziomie parteru. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji naruszenie: 1). art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku z § 16 ust. 1 w związku z § 4 pkt 2 i pkt 3 MPZP, poprzez uznanie, że przeznaczenie i zagospodarowanie działki nr [...]: a). na działalność usługową w 55%, polegającą na prowadzeniu usług doradztwa prawnego oraz usług związanych z obrotem nieruchomościami, w budynku usługowym w zabudowie bliźniaczej (2 lokale usługowe), który zamierzają wybudować, b). na mieszkania dla właścicieli w 45%, w trzech budynkach mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, który zamierzają wybudować, jest niezgodna z ustaleniami MPZP, podczas gdy zamierzenie budowlane jest zgodne z zapisami MPZP, tj. z § 16 ust 1 w związku z § 4 pkt 2 i pkt 3 i możliwe do zrealizowania na tej działce; 2). art. 35 ust. 1 u.p.b. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi odwołujących w zakresie korzystania z przysługującego im prawa zabudowy działki, 3). art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.b., poprzez przyjęcie, iż podstawą wydania decyzji odmownej jest niewykonanie przez odwołujących postanowienia z 06.02.2025 r. podczas gdy wskazane w tym postanowieniu uchybienia nie stanowią nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 u.p.b., a więc nie stanowią wystarczającej przesłanki, umożliwiającej odmowę zatwierdzenia PZT i udzielenia pozwolenia na budowę, 4). art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości co do normy prawnej stanowiącej podstawę orzeczenia organu I instancji, na podstawie przedłożonej dokumentacji projektowej na niekorzyść odwołujących się, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna zostać rozstrzygnięta na ich korzyść; 5). art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego już materiału dowodowego i/lub nieprawidłową jego ocenę polegającą w szczególności na: a). nieprawidłowym wywiedzeniu przez organ I instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że proporcje wyliczenia części procentowej powierzchni działki na przeznaczenie podstawowe są błędne, podczas gdy zarówno w części opisowej, jak i w PZT strona skarżąca wyraźnie opisała w jakim procencie i która część działki jest przeznaczona na przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne zgodnie z MPZP; b). mylnym stwierdzeniu przez organ I instancji, że na rysunku PZT nie oznaczono układu komunikacji wewnętrznej, podczas gdy projekt ten zawiera wyraźną legendę oznaczenia przeznaczenia działki i układu komunikacji wewnętrznej na tej działce; c). stwierdzeniu przez organ administracyjny, że całe opracowanie obejmuje przeznaczenie większości obiektów na cele mieszkalne - 7 lokali i 1 lokal usługowy, co rzekomo ma odzwierciedlenie w części rysunkowej, podczas gdy odwołujący wyraźnie wskazali, że tych lokali mieszkalnych jest 6, a lokali usługowych 2, co wynika zarówno z części technicznej, jak i opisowej projektu. Decyzją z 17.11.2025 r. (IF-0.7840.1.204.2025.AS), Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że planowana inwestycja została poddana ocenie pod kątem zgodności z ustaleniami MPZP, obowiązującego na terenie zainwestowania, który dla terenu oznaczonego symbolem "2.U" przewiduje jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługową, zajmującą co najmniej 51% powierzchni działki. Wojewoda stwierdził, że mimo deklarowanego przez inwestorów udziału funkcji usługowej na poziomie 58%, faktyczna realizacja tej funkcji ogranicza się do jednego niewielkiego budynku usługowego, podczas gdy zasadniczą część zagospodarowania stanowią budynki mieszkalne oraz infrastruktura towarzysząca. Wskazano, że powierzchnie utwardzone, parkingi, dojazdy i garaże nie mogą być utożsamiane z powierzchnią przeznaczoną na usługi w rozumieniu planu miejscowego. Stanowią one obligatoryjne komponenty każdej inwestycji budowlanej, niezależnie od jej funkcji dominującej, a ich występowanie jest wymuszone przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewoda podkreślił, że zaprojektowane trzy budynki mieszkalne dwulokalowe prowadzą do dominacji funkcji mieszkaniowej, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis ustaleń MPZP oraz zakresem przeznaczenia dopuszczalnego, ograniczonego do mieszkań właściciela lub zarządcy obiektu usługowego. Powołując się na treść § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z § 4 pkt 2 i 3 MPZP, organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi ustaleniami MPZP, zarówno w zakresie przeznaczenia podstawowego jako i uzupełniającego, ponieważ jej zasadniczy charakter oraz faktyczny sposób zagospodarowania terenu nie realizują funkcji usługowej jako przeznaczenia podstawowego lecz w przeważającym zakresie zamierzają do wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane w projekcie liczne lokale mieszkalne, rozmieszczone w samodzielnych budynkach mieszkalnych, nie mogą zostać zakwalifikowane jako realizacja przeznaczenia dopuszczalnego. Na podstawie analizy projektu budowlanego organ stwierdził, że przewidziane w nim budynki mieszkalne traktować należy jako samodzielną zabudowę mieszkaniową, a nie jako mieszkania pomocnicze, ścisłe związane funkcjonalnie z prowadzoną działalnością usługową, o których mowa w § 16 pkt 2 lit. b MPZP. Ponadto powołując się na pojęcie "mieszkania" w rozumieniu § 3 pkt 9 rozp.WT, organ odwoławczy stwierdził, że "mieszkanie", jako dopuszczalny element zagospodarowania terenu usługowego, nie jest tożsame z "budynkiem mieszkalnym", a tym bardziej z zespołem kilku budynków mieszkalnych, w których funkcja byłaby całkowicie niezależna od funkcji usługowej. Zatem dopuszczenie z § 16 pkt 2 lit. b MPZP, nie obejmuje możliwości realizacji odrębnych budynków mieszkalnych z kilkoma lokali mieszkalnymi, które nie pozostają w bezpośrednim związku funkcjonalnym z usługami. Organ odwoławczy uznał, że nałożony na inwestorów obowiązek dostosowania projektu do ustaleń MPZP mieścił się w dyspozycji art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b., a jego niewykonanie skutkowało obowiązkiem odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b. Pozostałe uchybienia formalne w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej, w ocenie Wojewody, miały charakter wtórny i nie miały decydującego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji organ uznał, że stwierdzona niezgodność inwestycji z ustaleniami MPZP stanowiła samoistną i wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. M. i M. G., zastępowanych przez pełnomocnika, który zarzucił Wojewodzie naruszenie: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a). art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 16 ust. 1 w związku z § 4 pkt 2 i pkt 3 MPZP, polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu, że przeznaczenie i zagospodarowanie powierzchni działki nr [...], zgodnie z PZT: - w 58% powierzchni tej działki - na działalność usługową, polegającą na prowadzeniu usług doradztwa prawnego oraz usług związanych z obrotem nieruchomościami, realizowaną w budynku usługowym w zabudowie bliźniaczej (2 lokale usługowe), wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym powierzchniami utwardzonymi, drogami dojazdowymi, miejscami parkingowymi oraz garażami, oraz - w 42% powierzchni działki - na mieszkania dla właścicieli, w trzech budynkach mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, który skarżący zamierzają wybudować, jest niezgodne z ustaleniami MPZP, podczas gdy zamierzenie budowlane skarżących jest zgodne z zapisami MPZP, tj. z § 16 ust 1 w związku z § 4 pkt 2 i pkt 3 i może być realizowane na tej działce; b). art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 4 u.p.b., art. 64 Konstytucji RP, polegające na dokonaniu przez organ I instancji, a następnie zaakceptowaniu i powieleniu przez organ II instancji, niedopuszczalnej wykładni rozszerzające postanowień MPZP, w szczególności § 16 ust. 1 w zw. z § 4 pkt 2 i pkt 3 MPZP, która to wykładnia: - doprowadziła do nałożenia na skarżących dodatkowych, nieprzewidzianych w MPZP ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki, podczas gdy postanowienia MPZP w sposób jednoznaczny określają kryterium procentowe odnoszące się do przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego działki, bez wprowadzania jakichkolwiek dodatkowych wymogów dotyczących "dominacji funkcji" lub struktury inwestycji realizowanej na podstawie projektu budowlanego, - doprowadziła do bezpodstawnego wyłączenia z powierzchni działki, determinującej ocenę spełnienia kryterium przeznaczenia podstawowego wynikającego z § 4 pkt 2 MPZP elementów infrastruktury towarzyszącej, w szczególności powierzchni utwardzonych, dróg dojazdowych oraz miejsc parkingowych, poprzez ich zakwalifikowanie przez organy jako "niezabudowanej części działki nie pełniącej funkcji usługowej i niewchodzącej w powierzchnię usługową działki", podczas gdy żaden przepis MPZP nie przewiduje takiego wyłączenia, a § 4 MPZP nie różnicuje powierzchni działki według kryterium rodzaju zagospodarowania (tj. zabudowania bądź nie), w konsekwencji doprowadziła do bezprawnego ograniczenia prawa własności skarżących, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o kryteria nie mające podstawy normatywnej w treści aktu prawa miejscowego; c). art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 5 u.p.b., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i wydaniu przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, pomimo że projekt budowlany nie naruszał postanowień MPZP w szczególności § 16 ust. 2 w zw. z § 4 pkt 2 i pkt 3; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a). art. 7a k.p.a. w związku z § 16 ust. 1 w związku z § 4 pkt 2 i pkt 3 MPZP, polegające na rozstrzygnięciu istniejących wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawa miejscowego na niekorzyść skarżących, podczas gdy ewentualne niejasności postanowień MPZP powinny zostać rozstrzygnięte na ich korzyść, b). art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 136 i art. 140 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 3 u.p.b. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji niezbędnych czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez nienałożenie na skarżących obowiązku usunięcia ewentualnych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.p.b., mimo że organ II instancji przyjął odmienną niż organ I instancji interpretację postanowień MPZP, c). art. 8 ust. 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przejawiającym się w ustaleniu przez organ II instancji odmiennych od organu I instancji podstaw niezgodności przeznaczenia i zagospodarowania działki nr [...] z postanowieniami MPZP. Mając powyższe zarzuty ich autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz wniósł o zobowiązanie przez Sąd organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do twierdzeń organ II instancji na temat sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego MPZP, skarżący podkreślili, że MPZP nie zawiera żadnych postanowień, które uprawniałyby do wyłączenia wskazanych przez organ elementów zagospodarowania terenu (zabudowanego bądź nie) z pojęcia przeznaczenia podstawowego. MPZP nie zawiera również definicji legalnej pojęcia "usługi". Wskazali, że zgodnie z § 4 pkt 2 MPZP przez "przeznaczenie podstawowe" należy rozumieć "przeznaczenie lub zagospodarowanie ustalone w rozdziale 2, które powinno zajmować nie mniej niż 51% powierzchni działki budowlanej". Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że organ uchwałodawczy ustanowił jednoznaczne i zamknięte kryterium oceny zgodności zagospodarowania z przeznaczeniem podstawowym, odnosząc je do powierzchni działki budowlanej, a nie do "powierzchni zabudowy działki" czy też do powierzchni poszczególnych obiektów. Tymczasem, zdaniem skarżących, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próbuje nadać tej regulacji inne znaczenie, w istocie zastępując kryterium wynikające z MPZP (tj. "51% powierzchnia działki") kryterium procentowego udziału "powierzchni zabudowy". Taka wykładnia ma charakter niedopuszczalnie rozszerzający i nie znajduje oparcia w treści MPZP. Niezależnie od powyższego skarżący podkreślili, że w realiach niniejszej sprawy funkcja mieszkaniowa nie stanowi samodzielnego celu inwestycji, ani nie jest realizowana jako odrębne przeznaczenie terenu. Projekt przewiduje lokale mieszkalne wyłącznie jako funkcjonalnie podporządkowane prowadzeniu działalności usługowej na terenie "2.U", tj. jako mieszkania przeznaczone dla właścicieli lub zarządców obiektu usługowego w rozumieniu § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b MPZP. Powyższa regulacja nie wprowadza przy tym żadnego limitu liczby takich mieszkań ani nie określa szczegółowej metodologii ich wyodrębnienia, a organ nie może - na etapie stosowania prawa - konstruować dodatkowych ograniczeń w drodze wykładni. Według skarżących, sposób obliczenia udziału przeznaczenia podstawowego został jednoznacznie przedstawiony w PZT. Zgodnie z nim część działki przeznaczona pod funkcję usługową - obejmująca budynek usługowy wraz z drogami dojazdowymi, miejscami parkingowymi, placami manewrowymi oraz zagospodarowaniem towarzyszącym - stanowi 58% powierzchni działki, natomiast część przeznaczona pod funkcję mieszkaniową 42% powierzchni działki. Tym samym spełniony został wymóg z § 4 pkt 2 MPZP, zgodnie z którym przeznaczenie podstawowe powinno zajmować nie mniej niż 51% powierzchni działki budowlanej. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących, przyjęta przez organ metodologia, polegająca na odnoszeniu tego kryterium do powierzchni zabudowy budynku usługowego, nie znajduje żadnego oparcia ani w treści MPZP, ani w PZT. Dlatego ocena zgodności inwestycji z MPZP powinna ograniczać się do weryfikacji, czy przeznaczenie podstawowe (usługowe) zajmuje co najmniej 51% powierzchni działki budowlanej w rozumieniu § 4 pkt 2 MPZP, a nie do arbitralnej oceny "dominacji" funkcji mieszkaniowej opartej na kryteriach niewynikających z MPZP. Jednocześnie skarżący dowodzili, że gdyby organ gminy, uchwalając MPZP, zamierzał wprowadzić szczegółowe wytyczne dotyczące sposobu ustalania procentowego udziału przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, w szczególności poprzez odniesienie ich do powierzchni zabudowy lub wyłączenie określonych elementów zagospodarowania terenu z tych obliczeń, obowiązek taki powinien zostać wyrażony w treści planu w sposób jednoznaczny, precyzyjny i niewywołujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto zauważyli, że z dotychczasowej praktyki Rady Miejskiej B. jednoznacznie wynika, że w innych uchwałach w sprawie MPZP, organ ten posługiwał się wprost pojęciem "powierzchni zabudowy", a nie "powierzchni działki budowlanej", w celu określenia procentowego udziału przeznaczenia zagospodarowania terenu, tak aby zamierzenie budowlane było zgodne z przeznaczeniem konkretnej nieruchomości. Organ uchwałodawczy wprowadzał również w innych uchwałach definicję legalną pojęcia "usług", jak również co należy rozumieć przez powierzchnię zabudowy i czy wlicza się w to np. utwardzone nawierzchnie (np. Uchwała nr [...] z [...].10.2004 r.). W postanowieniach MPZP mających zastosowanie w niniejszej sprawie, takie terminy jednak się nie pojawią. W konsekwencji zdaniem skarżących należało uznać, że organ uchwałodawczy uchwalając MPZP świadomie z takiej konstrukcji normatywnej zrezygnował. Organ uchwałodawczy poprzestał na jednoznacznym wskazaniu, że przeznaczenie podstawowe powinno obejmować co najmniej 51% powierzchni działki budowlanej, nie wprowadzając żadnych dodatkowych kryteriów ani metodologii obliczeniowych, jak również nie różnicując znaczenia powierzchni zabudowanej i niezabudowanej. W szczególności MPZP nie zawiera regulacji określających sposób kwalifikowania niezabudowanej części nieruchomości na potrzeby ustalenia przeznaczenia podstawowego bądź dopuszczalnego. Tym samym twierdzenie organu II instancji, zgodnie z którym, tu. cyt.: "sam fakt, że część terenu pozostaje niezabudowana, nie stanowi automatycznie o jej zaliczeniu do powierzchni usługowej, jeśli nie pełni funkcji służącej świadczeniu usług" jest nieprawidłowe i prowadzi do przerzucenia na skarżących negatywnych skutków nieprecyzyjnego sformułowania ustaleń MPZP. Ponadto skarżący podkreślili, że infrastruktura towarzysząca zlokalizowana w części działki przeznaczonej pod funkcję usługową nie ma charakteru ogólnego ani "wspólnego" dla całej inwestycji, lecz jest funkcjonalnie i przestrzennie przypisana do obsługi budynku usługowego. Dotyczy to w szczególności dróg dojazdowych, placów manewrowych oraz miejsc parkingowych, które - zgodnie z PZT - zapewniają dostęp i obsługę komunikacyjną lokali usługowych oraz są projektowane z uwzględnieniem potrzeb klientów i użytkowników tej funkcji. Elementy te nie służą realizacji funkcji mieszkaniowej, lecz stanowią integralny składnik zagospodarowania terenu przeznaczonego pod usługi, a tym samym muszą być uwzględniane przy ustalaniu, czy przeznaczenie podstawowe zajmuje wymagane 51% powierzchni działki budowlanej w rozumieniu § 4 pkt 2 MPZP. Zdaniem skarżących nie budzi przy tym wątpliwości, że powierzchnia zabudowy budynku usługowego w niniejszej sprawie, zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji, wynosi [...] m2. Okoliczność ta pozostaje jednak irrelewantna z punktu widzenia postanowień MPZP, które nie uzależniają spełnienia wymogu przeznaczenia podstawowego od udziału w powierzchni zabudowy, lecz od udziału tego przeznaczenia w powierzchni działki budowlanej (§ 4 pkt 2 MPZP). Powierzchnia działki budowlanej o przeznaczeniu podstawowym (usługowym) wynosi [...] m2. W skład tej powierzchni wchodzi nie tylko budynek, w którym zlokalizowane będą lokale usługowe, lecz również elementy zagospodarowania towarzyszącego, w tym tereny utwardzone, drogi dojazdowe, miejsca parkingowe oraz powierzchnie biologicznie czynne. Elementy te pełnią funkcję niezbędną i funkcjonalnie podporządkowaną realizacji przeznaczenia usługowego, gdyż służą bezpośrednio prowadzeniu działalności usługowej na działce. W ocenie skarżących nie można w takiej sytuacji przyjąć, zwłaszcza przy zaplanowanym usytuowaniu lokali usługowych w tylnej części działki, że drogi dojazdowe, miejsca parkingowe, a także tereny zielone, w tym o charakterze reprezentacyjnym, nie realizują funkcji usługowej, skoro umożliwiają dostęp, obsługę komunikacyjną oraz właściwe korzystanie z obiektu usługowego przeznaczonego pierwotnie na siedzibę właścicieli działki tj. biuro [...] i kancelarię [...]. Z przedstawionych powodów autor skargi uznał za nieprawidłowe wnioski organu II instancji jakoby powierzchnia działki budowlanej o przeznaczeniu podstawowym miała zaledwie [...] m². Powyższe jednoznacznie potwierdza, że pojęcia "powierzchni zabudowy" oraz "powierzchni działki budowlanej" nie są tożsame i nie mogą być stosowane zamiennie przy ocenie zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP. W konsekwencji nie ma podstaw prawnych do wyłączenia powierzchni niezabudowanej działki, w tym powierzchni utwardzonej, dojazdów, miejsc parkingowych oraz garaży z analizowanych obliczeń dotyczących przeznaczenia podstawowego. Nadto skarżący zauważyli, że o ile organ administracyjny powziął ewentualne wątpliwości wobec brak precyzyjnego i jasnego brzmienia MPZP, to wątpliwości te powinny być interpretowane przez organ administracyjny na korzyść skarżących, zgodnie z zasada wskazaną w art. 7a k.p.a. Zdaniem skarżący, przyjęta przez organ II instancji interpretacja przepisów MPZP, stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą jego postanowień, co skutkuje naruszeniem art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 4 u.p.b. oraz art. 64 Konstytucji RP. Organ II instancji, dokonując oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami MPZP, wykroczył poza literalne brzmienie tego aktu, wprowadzając dodatkowe, niewynikające z jego treści kryteria oceny przeznaczenia podstawowego, polegające na m.in. arbitralnym wyłączeniu określonych elementów zagospodarowania terenu z obliczeń wymaganej proporcji. Ponadto organ II instancji kreuję i posługuje się szeregiem pojęć niedookreślonych, których znaczenie nie zostało zdefiniowane w MPZP. Organ II instancji wskazuje, że cyt.: "udział funkcji usługowej w strukturze zagospodarowania nie może być utożsamiany z prostym procentowym udziałem powierzchni zabudowy", pomimo że wykładnia literalna § 4 pkt 2 MPZP jednoznacznie na to wskazuje. Jednocześnie organ II instancji nie wskazuje podstawy prawnej swoich twierdzeń. Ponadto stwierdził, że "o zgodności z przeznaczeniem planu przesądza zatem rzeczywista dominacja funkcji usługowej w strukturze przestrzennej i użytkowej działki, nie zaś deklaratywne wskazanie procentów w opisie projektu", chociaż powyższe nie wynika z brzmienia postanowień MPZP. Analogicznie, organ II instancji wskazuje, że "miejsca postojowe, dojazdy, chodniki, tarasy czy zieleń towarzysząca nie stanowią samodzielnie powierzchni o funkcji usługowej, gdyż nie służą wykonywania działalności usługowej sensu stricto, lecz jedynie zapewniają obsługę komunikacyjną i użytkową całego terenu", pomimo że powyższe nie wynika z postanowień MPZP. W świetle powołanych fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji autor skargi podkreślił, że jeżeli zamiarem organu gminy uchwalającego MPZP było wyłączenie wskazanych elementów zagospodarowania z pojęcia przeznaczenia podstawowego lub nadanie im odrębnej kwalifikacji funkcjonalnej, powinno to zostać jednoznacznie i wprost wyrażone w treści planu. Nadto skarżący odnosząc się do stwierdzenia organu II instancji, tu cyt.: "w strukturze planowanej zabudowy [skarżących] funkcja mieszkaniowa uzyskuje charakter dominujący w stosunku do funkcji usługowej", zauważył, że organ nie sprecyzował, jak należy rozumieć pojęcie "charakter dominujący" oraz skąd wynika podstawa takich twierdzeń. Zgodnie natomiast z utrwaloną i jednolitą linią orzeczniczą ustalenia MPZP, jako postanowienia aktu prawa miejscowego ingerującego w sferę prawa własności, nie mogą być interpretowane rozszerzająco ani w sposób prowadzący do zaostrzenia ograniczeń nałożonych na właściciela nieruchomości. W przekonaniu skarżących, rozszerzająca wykładnia postanowień MPZP, którą zastosował Wojewoda, prowadzi w istocie do nieuprawnionego kreowania nowych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości na etapie stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Skutkuje to nadmierną i nieznajdującą oparcia w przepisach ingerencią w sferę prawa własności skarżących, a tym samym naruszeniem konstytucyjnych zasad jego ochrony. Zdaniem skarżących organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył również art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 5 u.p.b., poprzez ich wadliwe zastosowanie oraz pominięcie wynikających z nich obowiązków proceduralnych. W realiach niniejszej sprawy organ II instancji, mimo że przyjął odmienną od organu I instancji ocenę co do przyczyn niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP, zaniechał wydania postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.p.b., precyzującego nowo wskazane nieprawidłowości oraz sposób ich usunięcia. W konsekwencji organ ten, bez uprzedniego umożliwienia skarżącym odniesienia się do nowej oceny prawnej, nowej interpretacji postanowień MPZP (zgoła odmiennej aniżeli organ I instancji) i faktycznej oraz bez stworzenia im realnej możliwości dostosowania projektu budowlanego do oczekiwań organu, przeszedł bezpośrednio do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślili, że sam organ II instancji, w wyniku rozpoznania sprawy, nie uznał za zasadne i nie wydał na podstawie art. 35 ust 3 u.p.b. postanowienia ustanawiającego na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Takie działanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 35 ust. 3 i ust. 5 u.p.b. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżący wskazali, że organ II instancji, dokonując wykładni postanowień MPZP, nie tylko nie zastosował zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, lecz przeciwnie - przyjął wykładnię rozszerzającą, prowadzącą do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wykładnia ta skutkowała wprowadzeniem dodatkowych kryteriów oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z MPZP, niewynikających z jego treści, w szczególności poprzez odwołanie się do pojęć takich jak "dominacja funkcji", "rzeczywisty cel inwestycji" czy "marginalny charakter funkcji usługowej". W ocenie skarżących, zarówno organ I instancji jak i organ II instancji, dokonując oceny zgodności projektu budowlanego z postanowieniami MPZP, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1a u.p.b., przyjęły wykładnię ustaleń MPZP nie tylko rozszerzającą, lecz również niekorzystną dla skarżących. Organy te wprowadziły dodatkowe, niewynikające z treści MPZP kryteria oceny przeznaczenia terenu oraz odmówiły uwzględnienia elementów zagospodarowania, które powinny być brane pod uwagę. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 7a k.p.a., polegającego na rozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, co w sposób istotny wpłynęło na treść zaskarżonej decyzji. Ponadto, poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy od wydania postanowienia, o którym stanowi art. 35 ust. 3 u.p.b., w sytuacji gdy organ ten wskazał na całkowicie odmienne przyczyny niezgodności z MPZP niż te wskazane przez organ I instancji, skarżący zostali pozbawieni realnej możliwości ustosunkowania się do nowej oceny organu II instancji oraz podjęcia działań mających na celu usunięcie wskazanych nieprawidłowości. W rezultacie organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję bez wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz z pominięciem gwarancji procesowych przysługujących skarżącym. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych autor skargi stwierdził, że organ II instancji, odstępując od obowiązku wyczerpującego i rzetelnego rozpoznania sprawy oraz zastępując ocenę organu I instancji nową, nieujawnioną uprzednio oceną prawną i faktyczną, bez umożliwienia skarżącym usunięcia wskazywanych nieprawidłowości, naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Działanie to prowadziło do rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz dokonania jego rzetelnej i niewadliwej oceny. W konsekwencji doszło do naruszenia zasady praworządności oraz zasady podejmowania przez organ wszelkich niezbędnych czynności w celu należytego wyjaśnienia sprawy, a także zasady swobodnej, lecz nie dowolnej oceny dowodów, co stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. Opisany sposób prowadzenia postępowania narusza ponadto zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. Odpowiadając na powyższą skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 25.06.2026 r. skarżący M. M. podtrzymał wnioski i wywody skargi. Na pytanie Sędziego sprawozdawcy, który okazał kartę 18 z projektu budowlanego, skarżący przyznał, że doszło do błędu polegającego na tym, że na rzucie kondygnacji I piętra, zamiast lokalu usługowego przedstawiono lokal mieszkalny, a ponadto taki błąd pojawił się w opisie znajdującym się na rzucie parteru – karta 17, gdzie błędnie podano, że podjazd dla osób niepełnosprawnych jest przewidziany do realizacji w przypadku gdy mieszkanie zakupi osoba niepełnosprawna. Skarżący wyjaśnił, że powyższe błędy nie świadczą o tym, że celem inwestycji jest budowa lokali mieszkalnych, które miałyby być przedmiotem obrotu prawnego niezależnie od lokali usługowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) - w skrócie "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 17.11.2025 r. (IF-O.7840.1.204.2025.AS), mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty Dzierżoniowskiego z 09.05.2025r. (nr 228/2025), o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia inwestorom – M. M. i M. G. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków z zabudowie bliźniaczej, w tym: jeden budynek usługowy dwulokalowy, trzy budynki mieszkalne dwulokalowe oraz budowę sześciu garaży w zabudowie szeregowej, na terenie nieruchomości położonej w B., w granicach działki oznaczonej numerem geodezyjnym: [...], obręb O. Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny, czy zachodzi wytknięta przez organy administracji niezgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami MPZP, a dokładniej – z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z [...].04.2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic [...] i [...] w B. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2020 r., poz. [...]). Jest przy tym poza sporem, że inwestowana działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "2.U". Zgodnie z § 16 ust. 1 MPZP dla terenów oznaczonych symbolami "1.U" i "2.U" ustala się: pkt 1) przeznaczenie podstawowe - dla zabudowy usługowej; pkt 2) przeznaczenie dopuszczalne - dla realizacji: lit. a) obiektów dla nieuciążliwej działalności produkcyjnej, lit. b) mieszkania dla właściciela lub zarządcy obiektu usługowego na terenie "2.U", lit. c) miejsc do parkowania będących zagospodarowaniem towarzyszącym przeznaczeniu podstawowemu, w formie: garaży wolno stojących, wybudowanych lub dobudowanych, parkingów jednopoziomowych i wielopoziomowych, lit. d) zieleni urządzonej i obiektów małej architektury. Szczegółowe zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wskazanych przeznaczeń reguluje przepis § 16 ust. 2 MPZP. Zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 1 MPZP wysokość zabudowy usługowej i produkcyjnej ustala się na maksimum 2 kondygnacje nadziemne, lecz nie więcej niż 12m. Z kolei zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 7 MPZP, powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 50% powierzchni działki. W przepisie § 4 MPZP zdefiniowano z kolei użyte w uchwale pojęcia: terenu, jako obszaru o określonym przeznaczeniu, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi (pkt 1); przeznaczenia podstawowego, rozumianego jako przeznaczenie lub zagospodarowanie ustalone w rozdziale 2, które powinno zajmować nie mniej niż 51% powierzchni działki budowlanej (pkt 2) oraz przeznaczenia dopuszczalnego, rozumianego jako dopuszczone na danym terenie – niekolidujące z przeznaczeniem podstawowym – inne rodzaje przeznaczenia lub zagospodarowania (pkt 3). W tym stanie rzeczy kluczowe znaczenie dla oceny zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami MPZP posiada prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prawa miejscowego. Słusznie przy tym akcentuje się w skardze, że taka wykładnia powinna uwzględnić jedną z podstawowych zasad interpretacji planów miejscowych, jaką jest zasada ochrony uprawnień właścicielskich oraz wynikający z niej zakaz rozszerzającej interpretacji formułowanych w planach miejscowych ograniczeń prawa własności. Wedle Konstytucji RP, niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściwy organ, stosując rozszerzającą wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doprowadza do ograniczenia prawa zabudowy przysługującego inwestorowi, tym samym ograniczając jego prawo własności. Można więc stwierdzić, że wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu (por. M. Cherka, Zasady wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [w:] Prawne aspekty procesu inwestycyjnego, red. M. Cherka, F. Elżanowski, K. Wąsowicz, Warszawa 2009, s. 63; S. Zwolak, Wykładnia miejscowego planu zagospodarowania miejscowego, ST 2020/5/ 44 – 53, Lex/el). Ponadto zastosowanie rozszerzającej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad obowiązujących w polskim systemie prawnym, reglamentacją w zakresie procesu inwestycyjno-budowlanego i potraktowania wyników tego rodzaju wykładni jako przesłanki dla odmowy udzielania pozwolenia na budowę (M. Cherka, op. cit. s. 64; S. Zwolak, op.cit.). Stanowisko, że plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści, a postanowienia planu miejscowego, które kształtują sposób wykonywania własności nieruchomości, w tym prawo zabudowy pozostające prawem o charakterze wolnościowym, nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej, jest jednolicie podkreślane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z: 05.10.2022 r.; II OSK 2935/19; 11.12.2019 r., II OSK 142/18; 09.05.2018 r., II OSK 1508/16; 17.05.2017 r., II OSK 2363/15). W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w przypadku zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przy jej podjęciu nie zastosował rozszerzającej wykładni postanowień MPZP i tym samym nie doprowadził do bezprawnego ograniczenia prawa własności skarżących, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o kryteria nie mające podstawy normatywnej w treści aktu prawa miejscowego. Sposób dokonania przez organ odwoławczy analizy znaczenia normatywnego znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów MPZP, poprzez wskazywanie ich jasnego brzmienia z równoczesnym potwierdzeniem wyników tej wykładni poprzez posłużenie się zabiegami interpretacyjnymi właściwymi wykładni celowościowej i funkcjonalnej, nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie. To zaś doprowadziło do sytuacji, gdy podjęte rozstrzygnięcie znajduje wyraźne umocowanie w treści tekstowej i graficznej MPZP Prawidłowo wyłożony przez organ odwoławczy MPZP dla terenu odznaczonego na rysunku symbolem "2.U", nie daje jakichkolwiek podstaw aby zaakceptować na terenie działki nr [...] możliwość budowy zespołu czterech budynków w zabudowie bliźniaczej, w postaci jednego budynku usługowego dwulokalowego oraz trzech budynków dwulokalowych. W tym zakresie już wynik wykładni językowej okazał się wystarczający do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji, przynosząc jednoznaczne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych rezultaty na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Potwierdzeniem prawidłowości wyników tej wykładni jest odwołanie się do cel uregulowania planistycznego oraz analizy pozostałych postanowień tego aktu prawa. Z powyższego wynika, że lokalny prawodawca dopuścił na terenie oznaczonym symbolem "2.U" możliwość realizacji – w ramach przeznaczenia podstawowego – zabudowy usługowej. Wyłącznie pod taki rodzaj zabudowy zostały w przepisie § 16 ust. 2 MPZP ustalone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym wskaźnik wysokości zabudowy. Z tej perspektywy odczytywana możliwość realizacji – w ramach przeznaczenia dopuszczalnego –mieszkania dla właściciela lub zarządcy obiektu usługowego na terenie "2.U", została ograniczona w następujący sposób. Po pierwsze, ze względu użycie w § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b MPZP pojęcia "mieszkania" w liczbie pojedynczej (zestaw to z użytymi w § 16 ust. 1 pkt 2 lit. a, c i d MPZP w liczbie mnogiej pojęciami: "obiektów dla nieuciążliwej działalności produkcyjnej", "miejsc do parkowania", "garaży wolno stojących", "obiektów małej architektury") – wyłącznie do jednego mieszkania dla właściciela lub zarządcy obiektu usługowego. Po drugie, jak słusznie zauważył to Wojewoda, chodzi o pojęcie "mieszkania" w rozumieniu § 3 pkt 9 rozp.WT, tj. zespołu pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W tym sensie "mieszkanie", jako dopuszczalny element zagospodarowania terenu usługowego, nie jest tożsame z "budynkiem mieszkalnym", a tym bardziej z zespołem kilku budynków mieszkalnych, dla których w § 16 ust. 2 MPZP nie wyznaczono jakichkolwiek odrębnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Zatem dopuszczenie z § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b MPZP realizacji mieszkania dla właściciela lub zarządcy obiektu usługowego na terenie "2.U", nie obejmuje możliwości realizacji odrębnych budynków mieszkalnych z kilkoma lokali mieszkalnymi. W końcu należy zauważyć, wykładając uchwałę planistyczną systemowo, że przepisie § 5 MPZP, lokalny prawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia i oddzielenia terenów o przeznaczeniu podstawowym, gdzie tereny dla zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, występują razem, jak i oddzielnie, są to tereny oznaczone na rysunku planu symbolami "1UM" i "2.UM", od terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową – oznaczonych symbolami "1.U" i "2.U". Nie ulega zatem wątpliwości, że budowa trzech odrębnych budynków dwulokalowych nie mieści się w przedstawionym rozumieniu pojęcia mieszkania dla właściciela lub zarządcy obiektu usługowego na terenie "2.U". Co więcej, jak przyznał to jeden ze skarżących na rozprawie, również w przypadku deklarowanego budynku usługowego dwulokalowego, pojawia się istotna wątpliwość, którą słusznie wypunktował organ I instancji. Wykazał on na podstawie analizy projektu budowlanego, że inwestycja obejmuje w rzeczywistości tylko 1 lokal usługowy oraz 7 lokali mieszkalnych, zamiast deklarowanych 2 lokali usługowych i 6 lokali mieszkalnych. Powyższa nieścisłość pomiędzy treścią wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę a zawartością projektu budowlanego, wobec generalnej niezgodności inwestycji z ustaleniami MPZP, nie ma jednak decydującego znaczenia, dla uznania przez Sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji. Za trafnością stanowiska strony skarżącej dotyczącej zgodności spornej inwestycji z ustaleniami MPZP nie przemawiają również zarzuty skargi, w których podkreśla się konieczność oceny spełnienia wymogu przeznaczenia podstawowego wyłącznie z perspektywy udziału tego przeznaczenia w powierzchni działki budowlanej (§ 4 pkt 2 MPZP), zamiast udziału w powierzchni zabudowy. Zdaniem skarżących, pojęcia "powierzchni zabudowy" oraz "powierzchni działki budowlanej" nie są tożsame i nie mogą być stosowane zamiennie przy ocenie zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP. Tym samym uznali za błędny wniosek organu II instancji, że powierzchnia działki budowlanej o przeznaczeniu podstawowym miała zaledwie [...] m². Z tym zarzutem powiązany został zarzut nieuprawionego wyłączenia spod takiej powierzchni elementów zagospodarowania towarzyszącego, w tym terenów utwardzonych, dróg dojazdowych, miejsc parkingowych oraz powierzchni biologicznie czynnych. Odnosząc się do tych zarzutów, przyjdzie wskazać, że powierzchnia działki nr [...] wynosi: [...] m². Z dokumentacji projektowej wynika jednoznacznie, że powierzchnia działki budowlanej zajętą przez budynek, w którym znalazł się lokal usługowy (co wymaga podkreślenia – tylko jeden) - wynosi [...] m². Pozostała przypisana w projekcie przez inwestorów powierzchnia przeznaczona pod usługi (ponad 1100 m²), obejmuje głównie powierzchnie utwardzone, dojazdy, miejsca parkingowe oraz garaże. Biorąc powyższe pod uwagę, użycie przez Wojewodę określenia "powierzchnia zabudowy" odnieść należy stricte do powierzchni działki budowlanej zajętej przez budynek, w którym znalazł się lokal usługowy. Wojewoda w tym zakresie nie użyły tego pojęcia zamiennie, czyli zamiast pojęcia użytego w § 6 pkt 2 MPZP, tj. powierzchni działki budowlanej. Ponadto Sąd podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego, który słusznie uznał, że do pojęcie "przeznaczenia podstawowego", a więc powierzchnia przeznaczona lub zagospodarowana pod dany cel, należy przypisać wyłącznie tę część działki, która realizuje funkcję wynikającą z danego przeznaczenia, a nie stanowi element techniczny czy komunikacyjny obsługujący cały obiekt. Z tego powodu, w tym konkretnym przypadku, co należy podkreślić, tereny utwardzone, drogi dojazdowe, miejsca do parkowania, nie stanowią samodzielnej powierzchni o funkcji usługowej, rozumianej jako przeczenie podstawowe. Ponadto przyjdzie zauważyć, że z § 16 ust. 1 pkt 2 lit. c MPZP wprost wynika, że miejsca do parkowania, w tym w formie garaży wolno stojących, stanowią przeznaczenie dopuszczalne, nie zaś podstawowe. Powierzchnie przeznaczone pod parkingi oraz infrastrukturę towarzyszącą, w przypadku analizowanego projektu zagospodarowania terenu, stanowią zatem obligatoryjny komponent spornej inwestycji, realizowany niezależnie od przeznaczenia podstawowego. Co najistotniejsze, zgadzając się z organem odwoławczym, wystąpienie tych elementów zostało wymuszone przepisami techniczno-budowlanymi. Prawidło zatem przyjął organ odwoławczy, że takie elementy nie stanowią samodzielnej funkcji usługowej, lecz są niezbędnym zapleczem technicznym dla realizowanych obiektów, niezależnie od tego, czy mają one charakter mieszkalny, czy usługowy. W ocenie Sądu, nie można przypisać organowi odwoławczemu pozostałych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które zostały objęte zarzutami skargi. Jak wskazano powyżej organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni treści MPZP, biorąc pod uwagę jego jednoznaczne brzmienie, kontekst systemowy oraz cel regulacji planistycznej. Abstrahując od kwestii, czy w kontrolowanej sprawie występują jakieś istotne wątpliwości, należy przede wszystkim podkreślić, że art. 7a k.p.a., którego naruszenie podniesiono w skardze, znajduje zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Sprawa udzielenia pozwolenia na budowę nie zalicza się do takiej kategorii. Niezależnie do tego, przepis ten nie może prowadzić do rozszerzającej interpretacji ustaleń MPZP ani do sankcjonowania zamierzeń sprzecznych z przeznaczeniem terenu wynikającym z aktu prawa miejscowego. Ponadto odmienna od stanowiska organu I instancji interpretacja ustaleń MPZP nie rodzi automatycznie obowiązku zastosowania trybu określonego w art. 35 ust. 3 u.p.b. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy stwierdzone niezgodności mają charakter usuwalny. W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami MPZP ma charakter materialny, co wykluczało możliwość nałożenia na skarżących obowiązku usunięcia nieprawidłowości. Inwestycja zaplanowana na działce nr [...] pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi ustaleniami MPZP, gdyż jej zasadniczy charakter oraz faktyczny sposób zagospodarowania terenu nie realizują funkcji usługowej jako przeznaczenia podstawowego, lecz zmierzają do wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest zweryfikować zgodność projektu budowlanego z ustaleniami MPZP lub - w przypadku jego braku - z decyzją o warunkach zabudowy. W konsekwencji, w razie stwierdzenia niezgodności zamierzenia budowlanego z planem miejscowym, organ nie ma prawnych możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego ani wydania pozwolenia na budowę. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, należy stwierdzić, że sam fakt dokonania przez organ odwoławczy odmiennej oceny prawnej niż organ I instancji nie może być utożsamiany z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej ani zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Postępowanie odwoławcze z istoty swej polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, a organ drugiej instancji był uprawniony i zobowiązany do weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał konkretne podstawy prawne stwierdzonej niezgodności przeznaczenia i zagospodarowania działki nr [...] z ustaleniami MPZP. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.