II SA/Wr 841/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: starszy asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2025 r., nr 954/2025 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.

Decyzją z 04.04.2023 r. (nr 619/2023), wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ I instancji), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym w budynku oraz zagrożenia, poprzez: 1) usunięcie odspojonych, niestabilnych tynków elewacyjnych, w tym gzymsów oraz niestabilnych obróbek blacharskich, 2) uszczelnienie nieszczelnych przewodów kominowych i udrożnienie niedrożnych przewodów kominowych, 3) wymianę lub naprawę (w zależności od stopnia uszkodzenia) niestabilnych, zużytych technicznie stopnic biegu schodowego w budynku, 4) naprawę balustrady biegu schodowego w celu zapewnienia jej stabilności oraz uzupełnienie braków tralek balustrady, 5) naprawę wadliwego obwodu gniazd elektrycznych 230V (serwisowych) w obrębie klatki schodowej, 6) wymianę zawilgoconego wypełnienia stropu poniżej lokali nr [...] i [...], w obrębie ściany działowej pomiędzy łazienką, a korytarzem lokalu nr [...] oraz ściany działowej między przedpokojami lokali [...] i [...], w zależności od stopnia zużycia technicznego - naprawę uszkodzeń belek stalowych stropu, a następnie uzupełnienie ubytków wierzchnich warstw zabezpieczających stropu, 7) wzmocnienie lub wymianę uszkodzonych belek drewnianych nośnych stropów (m. in. w gniazdach od strony ulicy) oraz warstw wierzchnich zabezpieczających stropów, 8) odtworzenie płyt balkonowych (odtwarzając lokalizację i wymiary zdemontowanych uprzednio płyt), wraz z hydroizolacją warstwami dociskowymi i obróbkami blacharskimi, z zastosowaniem systemowych rozwiązań zapewniających skuteczną ochronę konstrukcji płyt przed wilgocią, z wykonaniem odwodnienia płyt zapewniającego odprowadzanie z nich opadów atmosferycznych, 9) wymianę lub naprawę (w zależności od stopnia zużycia) uszkodzonych, zużytych technicznie balustrad balkonów, 10) wykonanie remontu pokrycia dachowego, w celu zapewnienia jego szczelności, wraz z wymianą deskowania płaskiej części dachu, wymianą lub naprawą łat (w zależności od stopnia zużycia), 11) naprawę lub wymianę wadliwych, nie pełniących swojej funkcji, zużytych technicznie obróbek blacharskich budynku (elewacji, w tym gzymsów, dachu oraz obróbki zadaszenia pomiędzy ścianami budynków nr [...] i [...]), w zależności od stopnia uszkodzenia oraz uzupełnienie brakujących obróbek, 12) ocieplenie od zewnątrz ściany szczytowej budynku (od strony budynku nr [...]) materiałem o parametrach zabezpieczających ścianę przed przemarzaniem, 13) wymianę lub naprawę (w zależności od stopnia uszkodzenia) zużytych technicznie rynien i rur spustowych, 14) przemurowanie spękanych trzonów kominowych ponad dachem oraz wymianę lub naprawę uszkodzonych czap kominowych (w zależności od stopnia uszkodzenia), 15) podwyższenie przewodów kominowych nr [...]-[...] (wg oznaczenia w opinii kominiarskiej z 21.12.2020 r.) do wysokości min. 0,6m powyżej poziomu pokrycia dachowego oraz wykonanie wylotów kominowych dwustronnych, 16) impregnację konstrukcji drewnianej dachu powłoką przeciwgrzybiczną i zabezpieczającą przeciw działaniu szkodników drewna (po uprzednim oczyszczeniu istniejących elementów), 17) wykonanie hydroizolacji zabezpieczającej budynek przed podciąganiem wilgoci, 18) uzupełnienie ubytków opaski przy budynku, naprawę uszkodzeń w celu zapewnienia spadku w kierunku - od budynku, 19) wymianę nieszczelnych elementów pionów instalacji kanalizacji i wody, 20) naprawę spękań ściany zewnętrznej budynku od strony zaplecza i spękań nadproży w obrębie elewacji budynku (poprzez wypełnienie zaprawą cementową), a następnie ocieplenie od zewnątrz ściany zewnętrznej budynku od strony zaplecza budynku materiałem o parametrach zabezpieczających ww. ścianę przed przemarzaniem, 21) naprawę materiału tworzącego ścian i gzymsów (poprzez uzupełnienie lub przemurowanie, w zależności od stopnia uszkodzenia), 22) zabezpieczenie powłoką antykorozyjną elementów stalowych konstrukcji stropu nad piwnicą i nadproży stalowych w obrębie piwnic (po ich uprzednim oczyszczeniu), w zależności od stopnia zużycia - wzmocnienie elementów o osłabionych parametrach wytrzymałościowych (przed wykonaniem ww. powłoki), 23) uzupełnienie ubytków tynków elewacyjnych. Decyzji w zakresie robót budowlanych wskazanych w pkt 1-5 decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Roboty budowlane wskazane w pkt 1-5 decyzji należało wykonać w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, w pkt 6-7 w terminie 4 miesięcy, w pkt 10-19 w terminie 12 miesięcy, a w pkt 20-23 w terminie 16 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Decyzja została doręczona Wspólnocie 12.04.2023 r. Terminy wykonania opisanych robót budowlanych upłynęły odpowiednio wraz z 12.06.2023 r., 14.08.2023 r., 12.04.2024 r. oraz 12.08.2024r. Pismem z 28.05.2025 r. PINB wezwał Wspólnotę oraz jej zarządcę – P. sp. z o. o. (dalej spółka) do udzielenia informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z realizacją robót budowlanych wskazanych w decyzji - w szczególności do wskazania czy zostały one wykonane. W odpowiedzi z 06.06.2025 r. spółka nie poinformowała o wykonaniu robót budowlanych nakazanych decyzją w jakimkolwiek zakresie. Upomnieniem z 16.06.2025 r. (nr [...]), PINB wezwał Wspólnotę do wykonania nakazu. Jednocześnie organ poinformował o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niezastosowania się do zawartego w upomnieniu wezwania oraz możliwości zastosowania środków egzekucyjnych. Upomnienie doręczono Wspólnocie 23.06.2025 r. Pismem z 27.06.2025 r. zarządca wskazał na zamiar podjęcia uchwał, które mają pozwolić na wykonanie nakazanych robót budowlanych oraz na zlecenie wykonania robót z pkt 4 decyzji z terminem realizacji przewidzianym na 04.07.2025 r. W piśmie zwrócono się o odstąpienie od podejmowania czynności egzekucyjnych, które miałyby wymusić wykonanie obowiązku. Zwłoka w realizacji nakazu została uzasadniona względami organizacyjnymi tj. zmianą doczasowego zarządcy oraz jego zaniechaniami. Wobec uznania, że Wspólnota, pomimo wcześniejszego upomnienia, w dalszym ciągu uchyla się od realizacji nałożonego obowiązku, w dniu 08.07.2025 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie podjętym w tym samym dniu postanowieniem nr 1456/2025, wydanym na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., organ nałożył na Wspólnotę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia, PINB wskazał, że pomimo skierowania upomnienia i konsekwencji jakie w nim zostały wskazane, zobowiązana Wspólnota uchyla się od wykonania obowiązku (pomimo upływu terminu, roboty budowlane, wskazane w decyzji, nie zostały wykonane w jakimkolwiek zakresie), zaś możliwości nakłonienia zobowiązanej do dobrowolnego wykonania obowiązku uległy wyczerpaniu. Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła na powyższe postanowienia zażalenie. W jego treści zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że Wspólnota uchyla się od obowiązków nałożonych na nią decyzją nr 619/2023; 2) art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ oględzin nieruchomości wspólnej położonej we W. przy ul. [...] przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia celem ustalenia zakresu wykonanych przez Wspólnotę obowiązków nałożonych decyzją nr 619/2023; 3) art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie uciążliwego dla Wspólnoty środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków; 4) art. 7 § 3 u.p.e.a w zw. z art. 125 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł w sytuacji, gdy dalsze stosowanie, czy też utrzymywanie choćby hipotetycznej groźby jej zastosowania jest sprzeczne z istotą tego środka, jawi się jako bezcelowe i bezprzedmiotowe oraz narusza zasadę niezbędności postępowania egzekucyjnego. Na poparcie tak sformułowanych zarzutów zażalenia jego autor wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: 1) uchwały nr [...] w sprawie wykonania inwentaryzacji przewodów kominowych (w trakcie głosowania) na okoliczność nieuchylania się przez Wspólnotę od wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr 619/2023; 2) uchwały nr [...] w sprawie wykonania dokumentacji projektowo-kosztorysowej remontu elewacji frontowej wraz z balkonami, elewacji tylnych i bocznych z dociepleniem (w trakcie głosowania) na okoliczność nieuchylania się przez Wspólnotę od wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr 619/2023. Postanowieniem z 16.09.2025 r. (nr 954/2025) DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia DWINB wskazał, że żaden z obowiązków wynikających z decyzji z 04.04.2023 r. (nr 619/2023) nie został wykonany. DWINB stwierdził, że ustalona przez PINB kwota grzywny w celu przymuszenia, nałożona na Wspólnotę, nie narusza wytycznych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i należy ją uznać za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. DWINB ocenił wysokość grzywny za optymalną i wskazał, że skutecznie ona zmobilizuje Wspólnotę do usunięcia stanu naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wskazał na cel egzekucji administracyjnej, którym jest skłonienie zobowiązanego do podjęcia takich działań, aby ciążący na nim obowiązek został wykonany. Dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie ma znaczenia czy zobowiązany posiada środki finansowe na wykonanie obowiązku. Podjęte działania mają jedynie za zadanie przestrzeganie obowiązującego prawa i nie ma na nie wpływu żadna okoliczność związana ze statusem osoby zobowiązanej, czy też jej zamierzeń. W odniesieniu do podnoszonych przez Wspólnotę w zażaleniu kwestii problemów finansowych organ odwoławczy wskazał, że grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia. Podkreślił, że wykonanie obowiązku daje podstawę do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie grzywny. Ponadto wskazał, że organ egzekucyjny zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podejmowanie kroków nawet zmierzających bezpośrednio do wykonania nakazanego obowiązku nie czyni nałożenia grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym. Nie jest to bowiem wykonanie nałożonego obowiązku, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Grzywna nakładana jest bowiem w celu doprowadzenia do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie w celu podjęcia kroków, które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania. Wobec tego DWINB podkreślił, że dopóki ciążący na Wspólnocie obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Za konieczne organ II instancji uznał również podkreślenie, że egzekwowany obowiązek został nałożony na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., gdyż z zebranego materiału dowodowego wynikało, że nieodpowiedni stan techniczny budynku przy ul. [...] we W., może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. W tym zakresie DWINB podzielił stanowiskiem PINB, że budynek znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, na skutek wieloletnich zaniedbań w zakresie realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 61 u.p.b. (m.in. utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym). Nakaz został wydany w kwietniu 2023 r., natomiast do zmiany zarządcy doszło blisko rok po tym, jak upłynęły wszystkie terminy określone w decyzji i możliwość podjęcia działań, które miałyby doprowadzić do jej przymusowego wykonania stała się realna. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając DWINB, poza zarzutami podniesionymi już w zażaleniu, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 104 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutu podniesionego przez Wspólnotę w pkt 2 zażalenia na postanowienie organu I instancji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości postanowienia DWINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB, a także umorzenie w całości postępowania administracyjnego w całości. Na poparcie zarzutów skargi pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: 1) uchwały nr [...] w sprawie wykonania inwentaryzacji przewodów kominowych, 2) uchwały nr [...] w sprawie wykonania dokumentacji projektowo-kosztorysowej remontu elewacji frontowej wraz z balkonami, elewacji tylnych i bocznych z dociepleniem, 3) uchwały nr [...] w sprawie remontu dachu i konserwacji więźby dachowej, 4) umowy z 01.09.2025 r. na wykonanie inwentaryzacji przewodów kominowych, 5) umowy o prace projektowe z 01.09.2025r. na wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej na remont elewacji frontowej wraz z balkonami oraz elewacji tylnych i bocznych z dociepleniem na okoliczność: (i) podjęcia realnych działań celem wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr 619/2023, (ii) nieuchylania się przez Wspólnotę od wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym nałożonych decyzją nr 619/2023, 6) zlecenia z 15.07.2025 r., 7) faktury VAT nr [...] z 21.08.2025 r., 8) kosztorysu powykonawczego z 22.07.2025 r. łącznie na okoliczność: (i) podjęcia realnych działań celem wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr 619/2023, (ii) nieuchylania się przez Wspólnotę od wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym nałożonych decyzją nr 619/2023, (iii) wykonania przez Wspólnotę prac polegających na uzupełnieniu tralek i wzmocnieniu balustrad schodowych. W uzasadnieniu zarzutu skargi odnoszącego się do braku realizacji przesłanki "uchylania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a., autor skargi podniósł, że w realiach sprawy zastosowanie środka egzekucyjnego było nieuprawnione, a to wobec niezrealizowania się wskazanej przesłanki. W tym zakresie wskazał, że Wspólnota już na wcześniejszym etapie podjęła działania wykluczające możliwość przypisania jej zachowania jako uchylanie się od realizacji obowiązków nałożonych decyzją nr 619/2023. Zdaniem strony skarżącej, organy egzekucyjne niejako w sposób automatyczny przyjął, że skoro decyzja nie została wykonana w całości przez Wspólnotę to współwłaściciele nieruchomości wspólnej uchylają się od wykonania obowiązku niepieniężnego. Autor skargi przekonywała, że tego rodzaju założenie jest obarczone błędem, nie uwzględnia bowiem zakresu podjętych dotychczas czynności, aktywności Wspólnoty oraz świadomości konieczności usunięcia stanu nieprawidłowości w zakresie stwierdzonych wad. Dlatego nie jest uprawnionym przyjęcie jakoby w niniejszej sprawie doszło do uchylania się Wspólnoty od realizacji nałożonych obowiązków, a dopiero wówczas - zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. - organ uprawniony jest do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Podkreślono w skardze, że Wspólnota w jakikolwiek sposób nie uchyla się od realizacji obowiązków nałożonych decyzją i ma pełną świadomość konieczności ich realizacji, a rozciągnięcie w czasie realizacji czynności budowlanych wynikało z rozległego zakresu prac oraz planowania podjęcia decyzji w przedmiocie pozyskania środków finansowych. Autor skargi dowodził, że w sprawie istotnym jest okoliczność, że Wspólnota zmieniła zarządcę (z dniem 01.05.2025 r.). Wskazano, że nowy zarządca nie otrzymała od poprzedniego dokumentacji techniczno-budowlanej, wskazującej na etap realizacji decyzji. Dalej podniesiono w skardze, że Wspólnota podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wykonania inwentaryzacji przewodów kominowych, uchwałę nr [...] w sprawie wykonania dokumentacji projektowo-kosztorysowej remontu elewacji frontowej wraz z balkonami, elewacji tylnych i bocznych z dociepleniem, uchwałę nr [...] w sprawie remontu dachu i konserwacji więźby dachowej. Ponadto zawarła w dniu 01.09.2025 r. umowę nr [...] na wykonanie inwentaryzacji przewodów kominowych i umowę o prace projektowe z 01.09.2025 r. nr [...], która obejmowała sporządzenie dokumentacji projektowo-kosztorysowej na remont elewacji frontowej wraz z balkonami oraz elewacji tylnych i bocznych z dociepleniem. Dodatkowo Wspólnota wykonała czynności polegające na uzupełnieniu tralek i wzmocnieniu balustrad schodowych, co wynika z przedłożonych do niniejszej skargi dokumentów w postaci zlecenia z 15.07.2025 r. wraz z fakturą VAT nr [...] z 21.08.2025 r. i kosztorysem powykonawczym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik strony skarżącej wskazywał, że ustalając wystąpienie materialnoprawnej przesłanki "uchylania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. należało przeprowadzić postępowanie dowodowe celem zweryfikowania czy Wspólnota w sposób celowy, intencjonalny unika wykonania obowiązku oraz zdekodować sferę wolicjonalną zobowiązanego tj. ustalić zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Zdaniem pełnomocnika, pobieżna analiza czynności podjętych przez Wspólnotę począwszy od stwierdzenia prawomocności formalnej decyzji, wskazuje na postawę aktywną współwłaścicieli nieruchomości wspólnej - choć rozciągniętą w czasie - a zatem wyłącza możliwość przypisania zamiaru uchylania się od obowiązków niepieniężnych. Nadto, zdaniem pełnomocnika pozostaje oczywistym w sprawie, że upływ czasu od momentu nałożenia obowiązku do podjęcia decyzji w przedmiocie nałożenia środków egzekucyjnych sam w sobie nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że strona uchyla się od wykonania nałożonych obowiązków niepieniężnych. Należy wyraźnie zanegować przyjmowanie przez organ swoistego automatyzmu w nakładaniu środków egzekucyjnych poprzestając jedynie na ustaleniu znacznego upływu czasu od wykonania decyzji nakładającej wykonanie określonego obowiązku. Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. Ponadto pełnomocnik zauważył, że Wspólnota - z uwagi na swoją charakterystykę, nie może podejmować natychmiast decyzji mających istotny wpływ na jej sytuację finansową. Koszty związane z realizacją decyzji są znaczące. Dlatego nie powinno budzić wątpliwości, że zlecenie wykonania nakazów - jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu - wymaga podjęcia uchwały. Co więcej, to członkowie Wspólnoty finansują dane przedsięwzięcie i bez uzyskania od nich środków pieniężnych, nie można zlecić wykonania prac. Przy tak szerokim zakresie obowiązków Wspólnota zmuszona jest do etapowego realizowania decyzji. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji i zastosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. W przekonaniu pełnomocnika, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nałożenie grzywny w żaden sposób nie przyczyni się do przyśpieszenia wykonania obowiązku, ponieważ czynności te są sukcesywnie realizowane. Ponadto istnieje konieczność uzyskania zewnętrznego finansowania. W ocenie strony skarżącej, w związku z informacją o trudnościach związanych z ustaleniem zakresu wykonanych prac objętych decyzją, wynikających ze zmiany zarządcy, orzekające organy zaniechały przeprowadzenia oględzin nieruchomości celem zweryfikowania postępu realizacji obowiązków. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, jako wyspecjalizowanego podmiotu, było w takiej sytuacji przeprowadzić oględziny nieruchomości. Autor skargi wskazał przy tym, że DWINB nie odniósł się do zarzutu zaniechania przeprowadzenia oględzin nieruchomości wspólnej przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia celem ustalenia zakresu wykonanych przez Wspólnotę obowiązków nałożonych decyzją. Brak ustosunkowania się do wszystkich merytorycznych zarzutów zażalenia uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej. Zdaniem skarżącego, w sprawie mamy do czynienia z powieleniem przez organ II instancji stanowiska organu I instancji, bez rozważenia podnoszonych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, a wręcz przedstawieniem tożsamego uzasadnienia jak w innych postanowieniach dwuinstancyjnych wydawanych w toku postępowań egzekucyjnych w stosunku do wspólnot mieszkaniowych zarządzanych przez spółkę. Tego rodzaju stan godzi w podstawowe zasady procedury administracyjnej m.in. zasady pogłębiania zaufania, zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, zasady dwuinstancyjności. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie odnosi się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz nie rozstrzyga zaistniałych, a podnoszonych wątpliwości. W uzasadnieniu zarzutu skargi dotyczącego rażąco wygórowanej wysokości grzywny w celu przymuszenia autor skargi, powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazywał na naruszenie zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.), które obligowały organ egzekucyjny do zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Skarżący przypomniał przy tym, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Skoro Wspólnota podjęła czynności celem realizacji obowiązku niepieniężnego w sposób dobrowolny, mając pełną świadomość decyzji nakazującej usunięcie stan nieprawidłowości w obrębie nieruchomości wspólnej to dodatkowa próba jej zdyscyplinowania poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia stanowi zaprzeczenie ratio legis art. 7 § 2. w zw. z art. 119 § 1u.p.e.a. Zdaniem pełnomocnika, w realiach sprawy organ egzekucyjny nie miał podstaw do wywierania swoistej presji na współwłaścicieli, ponieważ ich zachowanie nie znamionuje przesłanki "uchylania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. Raz jeszcze podkreślono istnienie świadomości po stronie Wspólnoty, dotyczącej konieczności realizacji decyzji. Tym niemniej problemy jakie ona napotkała - natury finansowej i organizacyjnej - utrudniły zadośćuczynienie zobowiązaniu wynikającemu z decyzji bez zbędnej zwłoki. Przyznając się do wiedzy na temat treści art. 125 u.p.e.a., autor skargi jednocześnie zauważył, że wykładnia tego przepisu nie może odbywać się w oderwaniu od naczelnych zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady niezbędności oraz celowości. Powyższe zasady odgrywają istotną rolę dla przebiegu postępowania egzekucyjnego, szczególnie w odniesieniu do ochrony sytuacji prawnej zobowiązanego. Przymus egzekucyjny nie powinien łączyć się z wyrządzeniem zobowiązanemu większej dolegliwości aniżeli takiej, która prowadzi do wykonania egzekwowanego obowiązku. Tymczasem analiza treści postanowienia organu I instancji wskazuje na to, że organ zaniechał dokonania wykładni prawa w tym zakresie. Zdaniem strony skarżącej, grzywna w celu przymuszenia spełniać powinna funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez zobowiązanego. Dlatego w sytuacji, gdy Wspólnota sukcesywnie podejmuje czynności celem wykonania nałożonego obowiązku, zdaniem pełnomocnika, stosowanie środków egzekucyjnych jest bezprzedmiotowe. Podsumowując skarżący wskazał, że sporna grzywna w celu przymuszenia w żaden sposób nie realizuje zasady celowości postępowania egzekucyjnego, ponieważ środek ten nie prowadzi do bezpośredniego wykonania obowiązku przez Wspólnotę. Podjęte przez Wspólnotę dotychczasowe działania świadczą o aktywnej postawie oraz świadomości konieczności realizacji obowiązków niepieniężnych. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia DWINB z 16.09.2025 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB dla miasta Wrocławia z 08.07.2025 r. o nałożeniu na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W. grzywny w celu przymuszenia, doprowadziła do wniosku, że takie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązuje zatem zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji. Dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. W kontekście zarzutów skargi przyjdzie również zauważyć, że wprawdzie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera definicji pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku", to na podstawie całokształtu przepisów regulujących instytucje administracyjnego postępowania egzekucyjnego można uznać, że organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Przy czym za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje bowiem wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny. Zasada prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji oznacza zatem, że wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem i brać pod uwagę pozaprawne kryteria, np. rodzaj podmiotu na którym ciąży egzekwowany obowiązek, podejmując decyzję o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Jeżeli zobowiązany nie wykona w pełnym zakresie obowiązku, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Powołane w skardze przepisy art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. stanowią z kolei, że organ egzekucyjny stosuje środki przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z akt sprawy bezspornie wynika, że zobowiązana Wspólnota do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie wykonała nakazów nałożonych na nią decyzją z 04.04.2023 r. (619/2023). Jak słusznie zauważył przy tym organ odwoławczy, w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się przyczyn niewykonania obowiązków. Wobec niedochowania terminów wyznaczonych w decyzji z 04.04.2023r., upomnieniem z 16.06.2025 r., PINB wezwał Wspólnotę do ich wykonania, informując jednocześnie o możliwości wdrożenia postępowania egzekucyjnego w administracji. Tytuł wykonawczy nr [...] wszczynający postępowanie egzekucyjne organ wystawił z kolei w dniu 08.07.2025 r. Tego samego dnia PINB wydał postanowienie o nałożeniu na Wspólnotę grzywny w celu przymuszenia. Od daty wykonania najpilniejszych obowiązków, tj. od 12.06.2023 r. do daty wydania zaskarżonego postanowienia upłynęły dwa lata. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie było przy tym podyktowane tylko samym faktem upływu terminu na wykonanie nakazów wynikających z ostatecznej decyzji. Problem, który zaistniał w sprawie jest znacznie poważniejszy, ponieważ łączy się z nieodpowiednim stanem technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Powyższa okoliczność w pełni uzasadnia działania organu w postępowaniu egzekucyjnym, które zmierzają do wykonania - bez zbędnej zwłoki - ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie Wspólnota w żaden sposób nie wykazała aby realizacja egzekwowanych nakazów była w terminach zakreślonych przez organ niemożliwa. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po myśli art. 121 powołanej ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (§ 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). Stosownie do treści art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W okolicznościach sprawy wszystkie przedstawione warunki prawne zostały spełnione. Nałożenie na Wspólnotę grzywny w wysokości 50 000 zł odpowiada wymogom przywołanych przepisów. Sąd nie dopatruje się naruszenia prawa w tym, że wysokość nałożonej grzywny odpowiada maksymalnej kwocie oznaczonej w art. 121 § 2 u.p.e.a., skoro taka możliwość wynika z przywołanego przepisu, a nie jest to uzależnione od oceny możliwości finansowych zobowiązanej. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny jest adekwatna do celu, któremu ma służyć. Organ egzekucyjny miał przy tym na uwadze konieczności wymierzenia grzywny oraz fakt, że taką grzywnę mógł nałożyć tylko jeden raz. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10.03.2015 r., sygn. akt II OSK 1915/13). Zastosowana grzywna, wbrew wywodom skargi, nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie Wspólnoty, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyrok NSA z 10.01.2018 r., sygn. akt II OSK 956/17). Wysokość grzywny musi być rozpatrywana w kontekście ciążącego na zobowiązanym obowiązku i ewentualnych kosztów jego wykonania, a nie sytuacji prawnej skarżącej podyktowanej tylko tym, że jest ona Wspólnotą Mieszkaniową. Przy analizie wysokości spornej grzywny nie można było pominąć charakteru i szerokiego zakresu robót nakazanych decyzją z 04.04.2023 r. Jednocześnie należy podkreślić, że sporny środek egzekucyjny jest odwracalny. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z kolei na podstawie art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W konsekwencji Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Stosując środek egzekucyjny, organy uwzględniły charakter obowiązku (obowiązek niepieniężny z zakresu prawa budowlanego polegający na usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego budynku), jak i okoliczności sprawy (2-letni okres uchylania się przez zobowiązaną Wspólnotę od wykonania obowiązku). Uwzględniły również zasadę uregulowaną w art. 7 § 2 u.p.e.a., uwzględniając, że przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych zasadniczo w pierwszej kolejności stosuje się grzywnę w celu przymuszenia. Zastosowany środek egzekucyjny jest zatem właściwy w świetle obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu, wskazane przez skarżącą Wspólnotę okoliczności związane z trudnościami co do wykonania decyzji PINB nie miały znaczenia w sprawie. W szczególności bez znaczenia pozostawała argumentacja strony skarżącej dotycząca zmiany zarządcy i trudności z tym związanych dotyczących ustalenia zakresu obowiązków nałożonych decyzją z 04.04.2023 r. W realiach badanej sprawy, ze względu na jej przedmiot, nie było również konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia czy Wspólnota w sposób celowy, intencjonalny unika wykonania obowiązków. Inaczej mówiąc, nie było koniecznym czynić ustalenia dotyczące tego czy Wspólnota (jej członkowie) przejawiali zamiar uchylania się od wykonania obowiązków. W tym przypadku samo podjęcie powołanych w skardze uchwał, czy też zawarcie umów nie jest przesłanką do odstąpienia od podjęcia przez wierzyciela działań wskazanych w art. 6 § 1 u.p.e.a. Z tych samych powodów nie można czynić organom zarzutów braku przeprowadzenia dodatkowych oględzin celem ustalenia zakresu wykonanych przez Wspólnotę obowiązków, skoro jak przyznał to autor skargi, jedyne obowiązki, które zostały wykonane dotyczyły uzupełnienia tralek i wzmocnienia balustrad schodowych. O realności działań Wspólnoty celem wykonania obowiązków nałożonych na nią decyzją z 04.04.2023 r. nie świadczą przedłożone wraz ze skargą uchwały i umowy. Stanowią one dopiero etap przygotowawczy, nie gwarantując w żaden sposób czy realnie Wspólnota, w dającym się przewidzieć horyzoncie czasowym, będzie w stanie wykonać nałożone obowiązki. Tym samym nie sposób dopatrzeć się przy wydaniu zaskarżonego postanowienia naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie postanowienia DWINB zawiera wszystkie niezbędne elementy i dostatecznie jasno wyjaśniają stan faktyczny i prawny. Bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia pozostaje zarzut skargi dotyczący nieustosunkowania się przez organ II instancji do jednego z zarzutów podniesionych przez Wspólnotę w zażaleniu. DWINB przedstawił swoją argumentację w zakresie wystarczającym do wyciągnięcia wniosku o zasadności postanowienia organu I instancji. Chociaż DWINB powinien odnieść się do wszystkich zarzutów to jednak należy uznać, że to naruszenie nie może skutkować jego uchyleniem, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Brak odniesienia się do zarzutu nr 2 zażalenia, tj. dotyczącego zaniechania przeprowadzenia przez organ oględzin nieruchomości przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego celem ustalenia zakresu wykonanych przez Wspólnotę obowiązków, w żaden sposób nie podważa bezdyskusyjnego ustalenia, że Wspólnota ich nie wykonała nie tylko w całości ale nawet w znacznej części. Tym samym zarzutu skargi nie można powiązać z brakiem wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, czy też z zarzutem polegającym na dokonaniu dowolnej oceny dowodów. Ponadto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zażalenia w sytuacji, gdy organ odwoławczy odniósł się do tych, które przesądzają już o wyniku sprawy, nie sprawi, że rozstrzygnięcie będzie poparte mocniejszym uzasadnieniem, a tym samym skutek z niego wynikający będzie silniejszy. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026r., poz. 143).