II SAB/Gl 262/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w sprawie, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 5 września 2025r. A.R. (strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały, wnosząc o: 1. stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości postępowania, 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie, 4. przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, 5. zasądzenie kosztów postępowania. Złożyła również wniosek o pilne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o zezwolenie na pobyt stały został złożony w dniu 4 września 2025 r. W dniu 13 stycznia 2026 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu I instancji. Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Wskazała, że organ nie dochował podstawowego terminu do załatwienia sprawy i nie podjął działań zmierzających do zakończenia postępowania. Skarżąca zaakcentowała, że jest żoną Polaka, matką dwójki dzieci. Na skutek bezczynności organu była narażona na kontrole straży granicznej, Bezczynność organu doprowadziła do poważnych ograniczeń w życiu skarżącej, gdyż nie może ona założyć konta bankowego, swobodnie funkcjonować w obrocie prawnym, odwiedzić własnej rodziny za granicą, ponieważ nie ma gwarancji powrotu do dzieci w Polsce, ubiegać się o świadczenia rodzinne i socjalne, w pełni wykonywać obowiązków matki wobec jej dzieci - obywateli Polski W rezultacie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło równocześnie zarówno do bezczynności, jak i do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, co w pełni uzasadnia uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, że termin do załatwienia sprawy - zarówno wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów szczególnych - został wielokrotnie i w sposób rażący przekroczony, a także uwzględniając stwierdzone uchybienia organu w zakresie organizacji pracy oraz prowadzenia postępowania, należy przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Brak jest zdaniem skarżącej jakichkolwiek obiektywnych, przekonujących i należycie udokumentowanych przyczyn, które mogłyby usprawiedliwiać tak długotrwałe pozostawanie skarżącej w stanie niepewności co do jej sytuacji prawnej. Zachowanie organu pozostaje w oczywistej sprzeczności zarówno z art. 35 i 36 k.p.a., nakładającymi obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, jak i z zasadą zaufania obywatela do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co narusza zarówno przepisy proceduralne, jak i konstytucyjną zasadą zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując co następuje. W dniu 5 września 2025 r. do Wojewody Śląskiego wpłynął, nadany w UP dnia 4 września 2025 r., wniosek o udzielenie obywatelce [...], A.R.zezwolenia na pobyt stały. Przedmiotowy wniosek zawierał braki formalne, które do dnia wniesienia skargi nie zostały usunięte, gdyż sprawy są realizowane zgodnie z kolejnością wpływu wniosków do Urzędu. W dniu 15 stycznia 2026 r. wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego w związku z. bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. W dniu 5 maja 2026 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność i przewlekłość Wojewody Śląskiego, adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W dniu 27 maja 2026 r. Wojewoda Śląski wezwał cudzoziemkę do osobistego stawiennictwa w dniu 17 czerwca 2026 r. celem uzupełnienia braków formalnych we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 210 ustawy o cudzoziemcach regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt staływy daje się w terminie 60 dni (ust. 1). Jednakże w ustawie z dnia z dnia 12 marca 2022 r. u.o.p.o.U., ustawodawca w art. 100d ustanowił wyjątki od powyższego, stanowiąc, że "w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w tych sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wojewoda odwołał się również do problemów kadrowych i trudności związanych z ogromnym napływem wniosków. Wskazał, że nastąpił lawinowy wzrost liczby wniosków cudzoziemców składanych na terenie województwa śląskiego. Następnie podkreślił, że wejście w życie przepisów u.o.p.o.U. dodatkowo obciążyło pracowników urzędu. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym zapadłe w ostatnim czasie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz mając na uwadze wzgląd na wartości wynikające z jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego, Organ wniósł o oddalenie skargi zgodnie z przepisami art. 100c i 100d u.o.p.o.U. i ich literalnym brzmieniem, które znajdują zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną. W piśmie z dnia 29 czerwca 2026 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę wskazując miedzy innymi, że Wojewoda Śląski podjął pierwsze realne działania dopiero po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W piśmie z dnia 2 lipca 2026 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów. W piśmie z dnia 31 lipca 2026 r. Wojewoda Śląski poinformował Sąd, że w dniu 29 lipca 2026 r. została wydana decyzja, która udzielono skarżącej zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Wyjaśnić także należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu (Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców), a zatem jest dopuszczalna. Zaznaczyć trzeba, że skarga na bezczynność bądź przewlekłość jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 13 października 2020 r., II OSK 71/20 oraz z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18 ). Następnie należy zauważyć, że skarga na bezczynność do sądu administracyjnego może być wniesiona w okresie od zaistnienia stanu bezczynności aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego - w okresie od zaistnienia stanu przewlekłości aż do jego ostatecznego zakończenia (por. uchwała NSA z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w okresie od zaistnienia stanu przewlekłości, a zatem brak jest przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018). Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Z kolei z przewlekłością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania administracyjnego niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 138). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA). Wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w k.p.a. Taką szczególną normę stanowi art. 210 ust. 1 w związku z art. 223 u.o.c., który na moment składania przez skarżąca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały stanowił, że decyzję w ww. sprawie wydaje się w terminie 6 miesięcy. Stosownie do ust. 2 tego przepisu termin 6 miesięcy, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zauważyć należy, że regulacja art. 210 ust. 1 i ust. 2 u.o.c. nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a., tj. że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednakże przepis art. 210 ust. 1 i ust. 2 u.o.c. określa termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały oraz dzień, od którego on biegnie. Wobec tego dopiero od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin załatwienia sprawy wskazany w art. 210 ust. 1 u.o.c. Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku przez cudzoziemca (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 210 ust. 2 u.o.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności. Już sam fakt złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE obliguje organ do jego niezwłocznej weryfikacji, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane oraz ustalenia jakie dokumenty są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Natomiast brak podejmowania takich działań przez organ mógłby być oceniany nie przez pryzmat bezczynności, lecz przewlekłości (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743/24, opubl. w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wpłynął do organu w dniu 4 września 2025 r. Uznać zatem należy, że z tym dniem doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt stały. Od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym obowiązek podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, opubl. w CBOSA). Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda dopiero dnia 27 maja 2026 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku, w tym do osobistego stawiennictwa w urzędzie wojewódzkim w dniu 17 czerwca 2026 r. W świetle powyższego stanowiska należy przyjąć, że ze względu na datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały oraz nierozpoznanie przedmiotowego wniosku i niepodjęcie żadnych skutecznych czynności w terminie określonym w art. 210 u.o.c., należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem pomiędzy datą złożenia wniosku (4 września 2025 r.) a datą podjęcia przez organ pierwszej skutecznej czynności (27 maja 2026 r.) minęło prawie 9 miesiecy. Z kolei decyzja kończąca postępowanie w sprawie wydana została w dniu 29 lipca 2026 r., a więc prawie rok od daty złożenia wniosku. Odnosząc się do wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącą przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2026 r. Sąd wskazuje, że brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a., rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające - tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku). Uwzględniając przy tym przyczyny, dla których stwierdzona została bezczynność, Sąd nie znalazł podstaw do zakwalifikowania jej jako rażąco naruszającej prawo (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W pkt 2 sentencji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, albowiem wobec wydania przez organ decyzji załatwiającej wniosek skarżącej przed dniem orzekania przez Sąd, żądanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100,00 zł. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob.m.in.: wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (zob.m.in.: wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl