II SAB/Kr 62/25

Dnia 15 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie oddala skargę .

Uzasadnienie. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej w sprawie o rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 września 2019r. dotyczącego osuwania się ziemi i podmywania posesji nr [...] w miejscowości B.. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności organu, przyznania od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że termin do załatwienia sprawy dotyczącej rozpoznania wniosku M. K. z dnia 2 września 2019 r., dotyczącego osuwania się ziemi i podmywania posesji nr [...] w miejscowości B., rozpoczął swój bieg co najmniej od dnia doręczenia wniosku Skarżącego organowi, tj. 2 września 2019 r. W skutek stwierdzenia swojej "niewłaściwości" Organ pismem z dnia 6 września 2019 r. przekazał sprawę Powiatowemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w Wadowicach do rozpoznania, co rozpoczęło negatywny spór kompetencyjny, zakończony prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2024 r., sygn. akt III OW 10/24. Powyższym orzeczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej jako organ właściwy do załatwienia sprawy Skarżącego. Nie czekając na prawomocne i ostateczne rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, organ wydał decyzję z dnia 10 czerwca 2024 r., znak OŚ.6331.17.2023 umarzającą postępowanie dot. zmiany stanu wody na gruncie na posesji nr [...] w m. B. , wskazując iż nie jest organem właściwym w sprawie z wniosku wnioskodawcy. Od tej decyzji złożone zostało odwołanie przez wnioskodawcę. Organ odwoławczy, a to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt SKO.PW/4171/62/2024, uchyliło zaskarżoną decyzję organu w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na dzień datowania niniejszej skargi, wnioskodawca nie otrzymał żadnej informacji od organu, odnośnie zakończenia lub przedłużenia prowadzenia sprawy dot. osuwania się ziemi i podmywania posesji nr [...] w m. B. . Tym samym organ Burmistrz Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej nie załatwił sprawy zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. tj. "bez zbędnej zwłoki", nie załatwił jej również "niezwłocznie" mogąc rozpatrzyć sprawę w oparciu o dowody znane organowi z urzędu, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi organ rozporządza (art. 35 § 2 k.p.a.). Zgodnie z orzecznictwem wyrażenie "bez zbędnej zwłoki" nie oznacza "natychmiast", tylko "w rozsądnym terminie do załatwienia sprawy" jednak nie dłuższym niż w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania. Od wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, która wskutek braku złożenia sprzeciwu nabrała waloru prawomocności upłynęło już ponad 3 miesiące. W powyższej sprawie nie mamy do czynienia z innym terminem, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 k.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić stronę, podając przyczyny swojej zwłoki, podać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć stronę o prawie do wniesienia ponaglenia. Burmistrz Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej nie wykonał swoich obowiązków z przytoczonych wyżej artykułów, potwierdzając tym samym swoją bezczynność. Nadto, podkreślić należy zachowanie organu, który wiedząc o ciężkiej sytuacji skarżącego (podmywanie posesji, co prowadzi do pękania ścian i komina, co w konsekwencji uniemożliwia zamieszkiwanie skarżącemu we własnym domu), od 2019 r. konsekwentnie "nie poczuwał się jako organ właściwy do rozpoznania sprawy", stwierdzał swoją niewłaściwość oraz przekazywał sprawę kolejnym organom administracji rządowej i samorządowej. W momencie skierowania sprawy negatywnego sporu kompetencyjnego do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, organ nie czekając na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydał decyzję, w której umorzył postępowanie administracyjne dot. "sprawy z urzędu w sprawie zbadania czy doszło do zmian stanu wody na gruncie oraz uregulowania ewentualnych wykazanych zmian, w obrębie posesji nr [...] w miejscowości B.", wskazując iż nie jest organem właściwym w sprawie. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. " (wyrok NSA z dnia 13.03.2020r., I OSK 645/19, LEGALIS). Powyższe w ocenie skarżącego w pełni uzasadnia wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego, sumy pieniężnej do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim - zgodnie z art 154 par. 6 p.p.s.a. Powyższe w ocenie skarżącego uzasadnia złożoną skargę i zawarte w niej żądania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg czynności podjętych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z poźn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z pozn. zm. dalej określanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na przewlekłość Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie można podzielić na pewne etapy. Jak wskazał sam skarżący początek przedmiotowego postępowania dotyczącego osuwania się ziemi i podmywania posesji nr [...] w miejscowości B., rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia wniosku skarżącego w tej sprawie organowi, tj. 2 września 2019 r. Niemniej jednak na skutek sporu kompetencyjnego pomiędzy skarżonym organem a Powiatowym Inspektoratorem Nadzoru Budowlanego w Wadowicach, zakończonym prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2024 r., sygn. akt III OW 10/24 – do czasu tego orzeczenia nie można zarzucić organowi bezczynności, albowiem w okresie tym nie mógł on i nie powinien podejmować czynności merytorycznych w sprawie, skoro wątpliwym było czy jest w ogóle organem właściwym w sprawie. Następnie organ jeszcze przed wydaniem wyroku przez NSA organ wydaje decyzję z dnia 10 czerwca 2024 r., znak OŚ.6331.17.2023 umarzającą postępowanie dot. zmiany stanu wody na gruncie na posesji nr [...] w m. B. , wskazując iż nie jest organem właściwym w sprawie. Od tej decyzji złożone zostało odwołanie przez skarżacego. Organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt SKO.PW/4171/62/2024, uchyliło zaskarżoną decyzję organu w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu dopiero od tego momentu - tj. od dnia zwrotu akt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po wydaniu decyzji w dniu 11 października 2024r. mówić można o czasookresie podlegającym ocenie z punktu widzenia skargi na bezczynność. Wynika to z faktu jednoznacznego i wiążącego przesądzenia przez wyrok NSA z 10.06.2024r. kompetencji organu do rozpoznania sprawy oraz z faktu, iż od tej daty organ dysponował ponownie aktami, co umożliwiło merytoryczne zajęcie się sprawą. Oczywiście nie może ujść uwadze Sądu – na co słusznie zwraca uwagę skarżący – że organ nie czekając na wydanie wyroku przez NSA przedwcześnie i w sposób nieuzasadniony umorzył przedmiotowe postępowanie jeszcze przed wydaniem wyroku w dniu 21 czerwca 2024r. Niemniej jednak w ocenie Sądu okresem, który powinien podlegać badaniu z punktu widzenia bezczynności organu w przedmiotowej sprawie winien być okres od momentu jednoznacznego wskazania organu jak właściwego do prowadzenia sprawy i faktycznego otrzymania akt postępowania, po uchyleniu przez SKO decyzji umarzającej postępowanie wraz z aktami tej sprawy – co nastąpiło 10 stycznia 2025r. Obowiązek organu przeprowadzenia postępowania administracyjnego rozpoczyna się od dnia wpływu do tego organu akt postępowania administracyjnego. Z przyjętego w doktrynie prawniczej i w sądownictwie sadowoadministracyjnym stanowiska organ administracyjny musi dysponować aktami sprawy aby w sposób prawidłowy mógł przeprowadzić postępowanie i podjąć rozstrzygnięcie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2024 r. III OSK 3343/21). Począwszy do tego momentu (10 stycznia 2025r.) Burmistrz Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej podejmuje w sprawie opisane niżej czynności, a przebieg postępowania kształtuje się następująco. W dniu 10.01.2025 r. do Urzędu Miasta w Kalwarii Zebrzydowskiej wpłynęły z Samorządowego Kolegium Odwoławczego akta postępowania w związku z Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 października 2024 r. znak SKO.PW/4171/62/2024 uchylającą Decyzję Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 10 czerwca 2024 r. znak OŚ/6331.17.2023 i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym, Burmistrz Miasta w Kalwarii Zebrzydowskiej, pismem z dnia 29.01.2025 r, znak OŚ.6331.17.2023 zawiadomił strony postępowania, o ponownym rozpatrzeniu sprawy w sprawie zbadania czy doszło do zmian stanu wody na gruncie oraz uregulowania ewentualnych wykazanych zmian, w obrębie posesji nr [...] w miejscowości B.. Równocześnie Burmistrz Miasta w Kalwarii Zebrzydowskiej, pismem z dnia 29.01.2025 r. znak OŚ.6331,17.2023 zawiadomił strony postępowania o przeprowadzeniu w dniu 20.02.2025 r. oględzin w przedmiotowej sprawie. W dniu 6.02.2025 r. do Urzędu Miasta w Kalwarii Zebrzydowskiej wpłynęło ponaglenie Pana M. K., z dnia 3.02.2025 r. na bezczynność Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku M. K. z dnia 2.09.2019 r. dotyczącego terenu w obrębie posesji nr [...] w miejscowości osuwania się ziemi i podmywania posesji nr [...] w miejscowości B.. Wskazane wyżej ponaglenie rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, które postanowieniem z dnia 19.02.2025 r. stwierdziło że Burmistrz Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie oraz uregulowania ewentualnych zmian w obrębie posesji nr [...] w miejscowości B.. W dniu 20.02.2025 r. odbyły się oględziny na terenie posesji nr [...] w miejscowości B. z udziałem stron postępowania w tym skarżącego . Kolejnym etapem postępowania jest wykonanie ekspertyzy pn. "Opracowanie ekspertyzy hydrologicznej dotyczącej rozpoznania czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz uregulowania ewentualnych wykazanych zmian, w obrębie posesji nr [...] w miejscowości wraz z dokumentacją B. Na tą okoliczność w dniu 21.02.2025 r. wysłano zapytania ofertowe dotyczące opracowania ekspertyzy hydrologicznej dotyczącej rozpoznania czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz uregulowania ewentualnych wskazanych zmian w obrębie posesji nr [...] miejscowości B.. W dniu 27 lutego 2025r. Burmistrz Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego Pana M. G. , na okoliczność ustalenia czy doszło do zmian stanu wody na gruncie, w obrębie posesji nr [...] i opracowanie ekspertyzy hydrologicznej dotyczącej rozpoznania czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz uregulowania ewentualnych wykazanych zmian, w obrębie posesji nr [...] w miejscowości B. - o czym strony postępowania zostały zawiadomione. W dniu 28.02.2025r. zostało również wystosowane do stron postępowania zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin terenu przy udziale powołanego biegłego Pana M. G.. Aktualnie trwa opracowywanie opinii przez powołanego biegłego. Analiza przebiegu i terminów powyższych działań organu w przedmiotowej sprawie, implikuje wniosek, iż na obecnym jej etapie, podjęte zostały przez Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej czynności wynikające z obowiązujących przepisów oraz z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 października 2024 r. znak SKO.PW/4171/62/2024 mające na celu ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, przy czym czynności te podejmowane są bez zbędnej zwłoki - a co za tym idzie brak jest podstaw prawnych do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu w rozumieniu art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak aktywności organu do czasu rozpoznania sporu kompetencyjnego a także w czasie gdy akta znajdowały się w organie odwoławczym miał swoje proceduralne usprawiedliwienie, o czym była już mowa wyżej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Oddalenie skargi na bezczynność organu czyniło jednocześnie niezasadnym żądania przyznania sumy pieniężnej.