II SAB/Lu 213/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 16 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Rady Gminy G. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić K. S. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem nienależnego wpisu sądowego od skargi, którą wypłacić z sum budżetowych Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

K. S. (dalej jako: skarżący) pismem z 15 lipca 2026 r. wniósł do Sądu skargę na bezczynność Rady Gminy G. (dalej także jako: organ) polegającą na niepodjęciu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wiąże zarzucaną bezczynność z nieuchwaleniem planu miejscowego przewidującego na działce nr [...], obręb [...], możliwość powierzchniowej eksploatacji surowców mineralnych. Skarżący powołuje się przy tym na uwzględnienie udokumentowanego złoża piasku "[...] w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., dokonane zarządzeniem zastępczym Wojewody L. z [...] maja 2024 r. Nr [...]. Projekt uchwały dotyczący wskazanego planu miejscowego został, po przeprowadzeniu procedury planistycznej, przedłożony Radzie Gminy i był przedmiotem obrad na sesji [...] lutego 2026 r. Projekt przewidywał m.in. dopuszczenie lokalizacji infrastruktury i instalacji zakładu górniczego służących powierzchniowej eksploatacji złóż kopalin. Poddany głosowaniu, nie uzyskał jednak wymaganej większości głosów, wobec czego uchwała nie została podjęta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662; dalej jako: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 101a u.s.g., przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (ust.1). Skarga w niniejszej sprawie oparta na przepisie art. 101a ustawy, stanowi swoisty środek ochrony, niezależny od skargi na bezczynność organu gminy, niezależny od skargi na bezczynność określoną w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026, poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.), nie przysługującą w przypadku aktów prawa miejscowego. Regulacja zawarta w art. 101a u.s.g., ma zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis prawa nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Przepis taki musi kreować obowiązek uchwałodawczy organów samorządu. Strona domagając się takiej ochrony musi wykazać związek przyczynowy między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn akt II OSK 59/13). W konsekwencji skarga taka jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie ustawowy obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Wobec tego samo ustalenie, że działanie gminy byłoby zgodne z prawem i w realiach niniejszej sprawy – celowe z punktu widzenia interesów właściciela nieruchomości lub spójne z dokumentacją planistyczną, pozostaje niewystarczające dla skutecznego uruchomienia tej procedury. Zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2026 r. poz. 538) plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Oznacza to, że obowiązek sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego musi mieć podstawę w konkretnej normie prawnej przewidującej taki obowiązek; nie wynika on z okoliczności złożenia wniosku przez zainteresowanego właściciela nieruchomości, ani z faktu przeprowadzenia procedury planistycznej, która nie musi zakończyć się pozytywną uchwałą rady gminy o uchwaleniu planu. Skarżący upatruje obowiązek Rady Gminy w uchwaleniu planu w regulacjach ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2026 r. poz. 68; dalej jako: u.g.g.). Przepis art. 95 ust. 1 u.g.g. stanowi, że udokumentowane złoża kopalin podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania. Stosownie do art. 95 ust. 2 tej ustawy, określając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów ogólnych gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, uwzględnia się występowanie złóż oraz potrzebę zapewnienia możliwości ich wydobycia lub wykorzystania. Obowiązujący art. 95 ust. 3 u.g.g. przewiduje ponadto obowiązek wprowadzenia do wskazanych aktów planowania przestrzennego zmian koniecznych dla ochrony udokumentowanych złóż, w terminach określonych w tym przepisie. Ustawodawca odróżnia jednak obowiązek ochrony złoża od wprowadzenia regulacji umożliwiających prowadzenie działalności wydobywczej. Wynika to również z art. 95 ust. 6 tej ustawy, który odrębnie reguluje sytuację, gdy w następstwie zmiany planu miejscowego zostaną wprowadzone regulacje umożliwiające prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu kopaliny ze złoża. Z powyższych regulacji nie wynika zatem obowiązek rady gminy uchwalenia, na żądanie podmiotu zainteresowanego wydobyciem kopaliny, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o treści przewidującej dopuszczenie powierzchniowej eksploatacji złoża oraz lokalizację infrastruktury i instalacji zakładu górniczego. Czym innym jest bowiem nałożony przez ustawodawcę obowiązek uwzględnienia i ochrony udokumentowanego złoża w procesie planowania przestrzennego, w tym zabezpieczenia możliwości jego przyszłego wykorzystania, a czym innym obowiązek przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym bezpośrednio pod działalność wydobywczą. Pierwszego z tych obowiązków nie można utożsamiać z drugim. Wniosek taki znajduje dodatkowe potwierdzenie w art. 95a u.g.g. Nawet w odniesieniu do złóż posiadających szczególny status złóż strategicznych ustawodawca nakazuje wprowadzenie w planie miejscowym zakazu trwałej zabudowy lub innego zagospodarowania, które wyłączyłoby możliwość zagospodarowania złoża w przyszłości. Regulacja ta służy zatem zachowaniu możliwości przyszłego zagospodarowania złoża, nie ustanawia natomiast bezwarunkowego obowiązku przeznaczenia terenu pod bieżącą eksploatację górniczą. Także art. 96 ust. 1 u.g.g., przewidujący wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego wprowadzającego do aktów planowania przestrzennego zmiany konieczne dla ochrony złóż, nie daje podstaw do przyjęcia, że właścicielowi nieruchomości przysługuje roszczenie o uchwalenie planu miejscowego dopuszczającego określony sposób eksploatacji złoża. W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych - dla spornego terenu w Studium ustalono kierunek zagospodarowania jako "obszar udokumentowanego złoża kopalin". Z faktu tego nie wynika jednak samoistnie obowiązek uchwalenia planu miejscowego przewidującego lokalizację infrastruktury i instalacji zakładu górniczego oraz dopuszczającego powierzchniową eksploatację złoża. Taki obowiązek z powołanych przepisów prawa nie wynika. Podkreślić również należy, że projekt uchwały został przedstawiony Radzie Gminy i poddany głosowaniu, jednakże jego wynik nie spełnił oczekiwań skarżącego. W niniejszej sprawie decydujący o niedopuszczalności skargi jest brak normy zobowiązującej Radę Gminy do przyjęcia takiej treści planu, jakiej domaga się skarżący. Takie stanowisko znajduje również oparcie w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie jednoznacznie wskazuje się, że art. 101a ust. 1 u.s.g. może stanowić podstawę kontroli bezczynności w sferze działalności uchwałodawczej tylko wtedy, gdy przepis prawa nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, red. B. Dolnicki, Gdańsk 2025, art. 101(a); postanowienia NSA: z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1293; z 29 stycznia 2013 r. sygn akt II OSK 59/13). Stanowisko to zostało ugruntowane przed zmianą art. 95 u.p.p., dokonaną w 2023 r. Jakkolwiek aktualne brzmienie art. 95 ust. 3 przewiduje terminy wprowadzania zmian koniecznych dla ochrony złóż, to obowiązek ten nie jest równoznaczny z obowiązkiem uchwalenia planu o treści żądanej przez skarżącego, tj. planu dopuszczającego eksploatację złoża i urządzenie zakładu górniczego. Aktualne art. 95–96 u.g.g. potwierdzają rozróżnienie między ochroną złoża a dopuszczeniem jego wydobycia. Skoro zatem brak jest przepisu nakazującego Radzie Gminy G. podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o treści odpowiadającej żądaniu skarżącego, nie została spełniona podstawowa przesłanka zastosowania art. 101a ust. 1 u.s.g. W konsekwencji przepis ten nie otwiera w niniejszej sprawie drogi sądowoadministracyjnej do kontroli zarzucanej bezczynności. Z tego względu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji. W związku z odrzuceniem skargi należało jednocześnie - stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 złotych, o czym orzeczono w punkcie II sentencji.