II SAB/Ol 128/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2026 r. sprawy ze skargi S. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w O. w sprawie wydania zaświadczenia I. umarza postępowanie w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w O. na rzecz S. D. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 5 lutego 2026 r. S. D. (dalej jako: wnioskodawczyni lub skarżąca), wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w O. (dalej jako: Komendant Powiatowy lub organ) o wydanie zaświadczenia o treści potwierdzającej, że na dzień 5 lutego 2026 r. posiada wymagalny okres wysługi służby w Policji, od którego uzależnione jest prawo do zaopatrzenia emerytalnego. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 9 lutego 2026 r. Pismem z 18 lutego 2026 r. organ zwrócił się do Zespołu Prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji w O. z prośbą o zajęcie stanowiska w powyższej sprawie, bowiem w związku z przebywaniem przez wnioskodawczynię w różnych okresach na urlopach wychowawczych na dwoje dzieci przez ponad 5 lat, pojawiły się wątpliwości, które przepisy należy zastosować wobec skarżącej w celu ustalenia stażu emerytalnego. Następnie pismem z 24 lutego 2026 r. Komendant Powiatowy, na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a., poinformował wnioskodawczynię, że na podstawie art 217 § 3 k.p.a. nie będzie możliwe wydanie zaświadczenia w terminie 7 dni w związku z koniecznością zasięgnięcia opinii Zespołu Prawnego KWP i zaświadczenie zostanie wydane w terminie do 12 marca 2026 r., a kolejnym pismem z 11 marca 2026 r. organ przedłużył termin wydania zaświadczenia do 12 kwietnia 2026 r. Pismem z 13 marca 2026 r. wnioskodawczyni złożyła ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. na przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia. Postanowieniem z 7 kwietnia 2026 r. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Zaświadczenie o żądanej treści zostało wydane 23 marca 2026 r. i doręczone skarżącej w dniu 26 marca 2026 r. Natomiast w dniu 25 marca 2026 r. (data nadania pocztowego) wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia. Zarzuciła naruszenie art. 217 § 3 i nast. k.p.a. poprzez oczywiste i rażące jego naruszenie oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkujące niezałatwieniem sprawy w ustawowo zakreślonym terminie. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o przekazanie niniejszej skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 480 zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa został rażąco przekroczony, a ponadto w sposób nieuzasadniony organ prowadzi postępowanie w trybie niedopuszczalnym. Wskazano, że termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., a zatem ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowane nawet odpowiednio. W związku z tym, w ocenie skarżącej, do postępowania w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 36 § 1 k.p.a., czy też art. 35 § 3 k.p.a., a z pewnością nie jest dopuszczalne wielokrotne powoływanie się na dyspozycję art. 36 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśniono, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 9 lutego 2026 r. i dotyczył materii wymagającej oceny przebiegu służby funkcjonariusza, w szczególności z uwagi na fakt przebywania przez skarżącą na urlopach wychowawczych. W związku z tym organ podjął czynności wyjaśniające i zwrócił się do Zespołu Prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji o zajęcie stanowiska w zakresie właściwego zastosowania przepisów, a ponadto sprawa była konsultowana z Zakładem Emerytalno-Rentowym MSWiA. Podano, że po uzyskaniu niezbędnych ustaleń, w dniu 23 marca 2026 r. wydano wnioskowane zaświadczenie i przesłano je skarżącej. Zatem w ocenie organu nie pozostawał on bezczynny, lecz podejmował czynności zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano również, że Komendant Wojewódzki Policji, rozpoznając ponaglenie skarżącej, nie stwierdził bezczynności organu, natomiast stwierdził przewlekłość w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, a w niniejszej sprawie takie czynności były uzasadnione. Zdaniem organu opóźnienie wynikało z potrzeby wyjaśnienia zagadnienia prawnego, które miało bezpośrednie znaczenie dla treści żądanego zaświadczenia. Ponadto nie każde przekroczenie terminu siedmiodniowego musi zostać zakwalifikowane jako przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniono przy tym, że sprawa nie była pozostawiona bez biegu, a okres opóźnienia nie świadczył o lekceważeniu obowiązków procesowych ani o celowym odwlekaniu rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie przez postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Zatem na wstępie należy zauważyć, że przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 81/17; wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok WSA w Olsztynie z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, dostępne w CBOSA). Ponadto skarżąca dopełniła wymogu formalnego, jakim jest, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., wniesienie ponaglenia do właściwego organu. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako stan, w którym postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz z 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3274/14, dostępne w CBOSA). Przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dostępna w CBOSA). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przy czym w myśl do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Natomiast odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W świetle powyższych uregulowań nie budzi wątpliwości okoliczność, że termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w CBOSA). Dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, przy czym w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 625/21, dostępny w CBOSA). Zatem nie jest zasadne twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że zastosowanie art. 36 § 1 k.p.a. nie jest możliwe w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia. Na marginesie należy zauważyć, że stanowisko pełnomocnika skarżącej nie jest do końca konsekwentne, skoro w skardze domaga się stwierdzenia przewlekłości postępowania, co – jak wskazano wyżej - może nastąpić jedynie w przypadku, gdy formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a., ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości. Nie budzi natomiast wątpliwości okoliczność, że termin do wydania zaświadczenia nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu w dniu 9 lutego 2026 r. Wprawdzie pismami z 24 lutego 20216 r. oraz z 11 marca 2026 r. organ zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy odpowiednio do 12 marca 2026 r. oraz do 12 kwietnia 2026 r., zaś ostatecznie zaświadczenie zostało doręczone skarżącej w dniu 26 marca 2026 r., ale w ocenie Sądu postępowanie w sprawie było prowadzone przewlekle. Jedyną bowiem czynnością organu, udokumentowaną w aktach sprawy, było wystąpienie do Zespołu Prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji o wyrażenie opinii co do przepisów prawa, jakie winny być zastosowane przy wydaniu żądanego zaświadczenia, co miało miejsce dopiero w dniu 18 lutego 2026 r. Nawet zatem, gdyby przyjąć, że czynność ta stanowiła element postępowania wyjaśniającego w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a., co nasuwa duże wątpliwości, to doszło do opieszałości organu. Nie tylko bowiem wystąpienie z pismem nastąpiło po ponad tygodniu od wpływu wniosku, to brak jest dowodów na to, że organ monitował wydanie przedmiotowej opinii z uwagi na krótki termin wydania zaświadczenia, nawet już po wpłynięciu ponaglenia skarżącej. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę wskazano, że sprawa była także konsultowana z Zakładem Emerytalno-Rentowym MSWiA, ale brak jest na to jakichkolwiek dowodów w aktach sprawy. Stwierdzić zatem należy, że wprawdzie organ nie przekroczył terminu przedłużonego w trybie art. 36 § 1 k.p.a., ale doszło do przewlekłości postępowania. Jak jednak podano wyżej skarga została wniesiona w dniu w dniu 25 marca 2026 r. (data nadania pocztowego – k.15 akt sądowych), zaś zaświadczenie o żądanej treści zostało doręczone skarżącej w dniu 26 marca 2026 r. (k.12 akt administracyjnych). Zatem w dacie wniesienia skargi do Sądu trwał jeszcze stan przewlekłego powadzenia postępowania, ale stan ten ustał przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. W związku z tym postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w CBOSA), przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zasada ta ma odpowiednie zatasowanie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 5 lutego 2026 r. (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do obowiązku wynikającego z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, ale nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organ mocą przepisów k.p.a., lecz wynikało z ich nieprawidłowej interpretacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r. poz. 118).