II SAB/Rz 145/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.S. na bezczynność i przewlekłość Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom wsparcia - postanawia - odrzucić skargę.

K.S. (dalej: "Skarżąca") – reprezentowana przez pełnomocnika M.S. 6 lipca 2026 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim (dalej: "Organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom wsparcia. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że 24 czerwca 2022 r. złożyła do organu wniosek inicjujący postępowanie. Zarzuciła, że organ proceduje sprawę przez 4 lata i dopuszcza się zwłoki. Wobec zmiany przepisów prawa 26 stycznia 2026 r. złożyła wymagany formularz samooceny wraz z wnioskiem o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia. W dniu 6 marca 2026 r. wydana została decyzja pierwszoinstancyjna, od której 3 kwietnia 2026 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dnia 8 kwietnia 2026 r. odbyła się wizyta domowa przez skład orzekający. Pomimo zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i upływu kolejnych dwóch miesięcy, organ w dalszym ciągu zwleka z wydaniem merytorycznej decyzji, co stanowi kontynuację rażącej przewlekłości. Skarżąca wyjaśniła także, że 29 czerwca 2026 r. złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia i przedłożyła jednocześnie dowód jego złożenia. W piśmie procesowym z 13 stycznia 2026 r. pełnomocnik Skarżącej poinformował, że 7 lipca 2026 r. została doręczona Skarżącej decyzja Organu z 13 maja 2026 r. nr 18/001488/2026/2. W jego ocenie organ "antydatował decyzję". Data wydania sugeruje, że organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Tymczasem faktyczne nadanie tej przesyłki przez Organ nastąpiło dopiero 3 lipca 2026 r., w bezpośredniej reakcji na wniesione przez niego 29 czerwca 2026 r. formalne ponaglenie. Skarżąca wskazała, że stosownie do art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm. – dalej: "k.p.a.") decyzja wiąże organ od momentu jej doręczenia. W ocenie Skarżącej przetrzymywanie gotowego (bądź opatrzonego datą wsteczną) aktu przez blisko dwa miesiące, bez wprowadzenia go do obrotu prawnego ma wyłącznie na celu ukrycie rzeczywistej, wielomiesięcznej bezczynności organu i stanowi przykład tzw. "decyzji szufladkowej". Skarżąca wskazała także, że wydanie i doręczenie decyzji 7 lipca 2026 r. czyni bezprzedmiotowym jedynie wniosek o zobowiązanie organu do wydania aktu. Wobec powyższego Skarżąca podtrzymała skargę i wniosła o stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od Organu na jej rzecz summy pieniężnej; wymierzenie Organowi grzywny i zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Organ zwrócił się o odrzucenie skargi i umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że wniosek Skarżącej o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia wpłynął do organu 26 stycznia 2026 r. Decyzja z 6 marca 2026 r. ustalająca poziom wsparcia została prawidłowo doręczona stronie 24 marca 2026 r. Następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim decyzją z 13 maja 2026 r. uchylił w całości decyzję z dnia 6 marca 2026 r. oraz ustalił poziom potrzeby wsparcia na poziomie 80 punktów. Organ wyjaśnił, że decyzja ta została skutecznie doręczona stronie dopiero 7 lipca 2026 r. Pierwotnie rozstrzygnięcie nadane zostało 11 czerwca 2026 r., jednak wskutek omyłkowo i błędnie zaadresowanej przesyłki została ona zwrócona do Organu 2 lipca 2026 r. Po stwierdzeniu omyłki Organ niezwłocznie, tego samego dnia, ponownie nadał decyzję na prawidłowy adres strony. Natomiast 1 lipca 2026 r. do organu wpłynęło ponaglenie Skarżącej, które przekazane zostało do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Odnośnie zarzutów dotyczących wieloletniej bezczynności Organ wyjaśnił, że Skarżąca błędnie utożsamiania dwa odrębne postępowania a mianowicie postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności (które przed organami zakończyło się 16 września 2022 r a następnie dalsze czynności procesowe odbywały się przed sądem powszechnym, które to postępowanie zakończyło się wyrokiem Sądu Okręgowego w [....] z [...] września 2024 r., sygn. [...] oddalającym apelację) oraz postępowanie w sprawie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia – wszczęte 26 stycznia 2026 r., tj. z dniem wpływu wniosku Skarżącej do organu. Oran podkreślił, że prowadzone postępowanie nie nosi znamion bezczynności, ponieważ organ podejmował wszystkie czynności niezbędne do jego zakończenia. W szczególności dokonano oceny kompletności wniosku, powołano składy oceniające, wyznaczono terminy rozpatrzenia zarówno wniosku o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przeprowadzono ocenę funkcjonowania oraz wydano decyzje zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. W dacie wniesienia ponaglenia organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ sprawa została już rozstrzygnięta decyzją z 13 maja 2026 r. W tym czasie prowadzone były wyłącznie czynności związane z jej skutecznym doręczeniem stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Jak bowiem stanowi art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają art. 3 – art. 5 P.p.s.a. Zgodnie z ww. art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Pojęcia "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2. Bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość, to sytuacja w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zatem skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie została załatwiona. Podkreślić także należy, że ocena wystąpienia stanu bezczynności organu administracji dokonywana jest przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca zwalcza bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania Organu w sprawie rozpoznania jej wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. W tym miejscu Sąd podkreśla, co słusznie wyjaśnił Organ w odpowiedzi na skargę i co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, ww. wniosek wpłynął do organu 26 stycznia 2026 r. W okolicznościach sprawy istotne znaczenie ma także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (opublik. ONSAiWSA z 2020 r., Nr 5, poz. 79). NSA uznał w niej, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie Sąd w pełni aprobuje ten pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21 (opublik. ONSAiWSA z 2022 r., Nr 3, poz. 34) stwierdzono również, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z powyższego wynika zatem, że załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności i przewlekłości. Użyty w art. 53 § 2b P.p.s.a. termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności oraz przewlekłości, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności i przewlekłości aż do załatwienia sprawy, której bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). W wyżej przywołanych uchwałach NSA wskazał również, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność naruszałoby przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie, przyjęcie otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość) powodowałoby, że w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. NSA zanegował tym samym pogląd o dopuszczalności nielimitowanego żadnym terminem orzekania w przedmiocie bezczynności (przewlekłości postępowania). W związku z powyższym kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) stan rzeczy musi być, w dacie wniesienia tej skargi, aktualny, nie zaś historyczny. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim została wniesiona do Sądu, za pośrednictwem organu, 6 lipca 2026 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, 13 maja 2026 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim wydał decyzję nr 18/001488/2026/2 w sprawie objętej wniesioną skargą, tj. uchylił decyzję z 6 marca 2026 r. i jednocześnie ustalił Skarżącej poziom potrzeby wsparcia na 80 punktów. W tej sytuacji, mając na uwadze stanowisko wyrażone w cytowanych uchwałach NSA, uznać należy, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ wniesiona po wydaniu decyzji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd wyjaśnia także, w kontekście argumentacji skargi i odpowiedzi na skargę w kwestii doręczenia ww. decyzji pełnomocnikowi Skarżącej dopiero 7 lipca 2026 r., że kluczowe znaczenie w aspekcie cytowanych powyżej uchwał NSA dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja powinna zawierać, m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por. m.in. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 382/07; LEX nr 1012455). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Należy podkreślić, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej - ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 roku, sygn. akt II OSK 171/15 LEX nr 1650945). Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18 LEX nr 3019856). Data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje bowiem o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że 6 lipca 2026 r., czyli w dacie złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość, decyzja organu została już wydana, chociaż nie została prawidłowo doręczona. Jak wyjaśnił organ, co potwierdzają nadesłane przez Organ akta, pierwotnie przesyłka zawierająca decyzję została nadana 11 czerwca 2026 r., jednak wskutek błędnego zaadresowania została zwrócona – jak podał Organ – 2 lipca 2026 r. Po stwierdzeniu ww. omyłki Organ ponownie nadał decyzję na prawidłowy adres strony. Decyzja doręczona została pełnomocnikowi Skarżącej 7 lipca 2026 r. Oznacza to, że w kontrolowanej sprawie nie tylko w dacie wniesienia skargi, ale już w momencie składania przez stronę ponaglenia nie istniał stan bezczynności, który podlegałby ocenie sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę, jako niedopuszczalną.