II SAB/Rz 163/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O.S. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [....] w sprawie podwyższenia emerytury - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę.

W dniu 11 września 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga O.S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej: "ZUS" lub "organ") w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 22 listopada 2024 r. o podwyższenie emerytury do poziomu minimalnego. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i wydania w tej sprawie decyzji, a także o zobowiązanie ZUS do wypłaty świadczenia w należnej wysokości od dnia 1 listopada 2024 r. wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny z uwagi na rażące naruszenie obowiązku działania i ciągłą bezczynność pomimo wezwań i ponagleń. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, wskazując, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje; Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późń. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119 zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto stosownie do art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma ww. przepis art. 138 § 2. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność ZUS w sprawie rozpoznania wniosku o podwyższenie emerytury. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 350 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Stosownie do treści art. 83 ust. 2 u.s.u.s., która to ustawa zawiera uregulowania szczególne w stosunku do P.p.s.a., od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Natomiast w myśl regulacji zawartej w art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1568; dalej: "k.p.c."), sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznawania zgodnie z art. 2 k.p.c. powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, czy Sądu Najwyższego. Stosownie do art. 476 § 2 k.p.c., sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętymi właściwością sądów powszechnych, są sprawy dotyczące: ubezpieczeń społecznych; emerytur i rent; innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; świadczeń odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biurze Ochrony Rządu, Służbie Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego oraz Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych, a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (art. 476 § 3 k.p.c.). Wyjątki odnośnie trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały w sposób enumeratywny ustalone w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się wówczas odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak wynika z powyższego, decyzje ZUS w indywidualnych sprawach co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność ZUS w sprawie podwyższenia emerytury. Warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnego i rentowych oraz zasady ustalania wysokości świadczeń reguluje ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 ze zm.). Sprawa ta nie należy do wyjątków przewidzianych w ww. art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zatem pozostaje w zakresie kognicji sądów powszechnych. Wobec powyższego również bezczynność organu w odniesieniu do wydania decyzji w tym przedmiocie nie może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej stanowi pochodną skargi na określone formy działania tego organu, a więc jest ona zasadniczo dopuszczalna w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a.). Sąd stwierdził zatem, że przedmiotowa skarga, jako wniesiona w sprawie wykraczającej poza kognicję sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna i musiała podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.