II SAB/Wr 186/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 23 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, Spółka) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ) w sprawie rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji, tj. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu oraz obiektu usługowo-biurowego z salonem samochodowym, zlokalizowanego przy ul. [...] we W. Skarżąca wniosła o: 1) uwzględnienie niniejszej skargi poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji (pozwolenia wodnoprawnego) w terminie 14 dni; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 16.240,00 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 1 lipca 2015 r. dla Spółki zostało wydane pozwolenie wodnoprawne w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu oraz budynku usługowo-biurowego wraz z salonem samochodowym przy ul. [...] we W. na warunkach w niej określonych. Ww. pozwolenie zostało wydane na czas oznaczony, tj. do 30 czerwca 2025 r. Dnia 7 kwietnia 2025 r. (tj. 84 dni przed upływem terminu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego), Spółka skierowała do organu wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu oraz obiektu usługowo-biurowego z salonem samochodowym położonym we W., przy ul. [...] na okres 30 lat. Do dnia wywiedzenia skargi, z przyczyn dla Spółki niezrozumiałych, pomimo upływu 10 miesięcy od dnia złożenia wniosku, organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W tym miejscu skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna zostać załatwiona w terminie jednego miesiąca, a jedynie w sprawach szczególnie skomplikowanych - w terminie dwóch miesięcy. Przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne nie przewidują odmiennych terminów załatwienia spraw w niej wskazanych, wobec czego w tej sytuacji zastosowanie mają terminy wynikające z k.p.a. Dalej skarżąca wskazała, że dnia 11 lutego 2026 r. - wobec braku wydania wnioskodawcy decyzji skierowała do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu ponaglenie. Sama zaś bezczynność ze strony organu doprowadziła do wszczęcia wobec Spółki postępowania i wymierzenie jej - decyzją z dnia 16 lutego 2026 r. - kary pieniężnej w wysokości 9.775,00 zł za naruszenie art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, polegającego na odprowadzaniu do rzeki K. w III kwartale 2025 r. - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego -wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Nadto, wobec skarżącej, wszczęto postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie ww. przepisów również w IV kwartale 2025 r. W ocenie Spółki, powyższe jest całkowicie bezzasadne, gdyż Spółka nie może ponosić negatywnych konsekwencji prawnych wynikających z opieszałości i przyczyn leżących po stronie organu, tym bardziej, że złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w terminie wystarczającym do prawidłowego rozpatrzenia sprawy, tj. 84 dni przed upływem ważności poprzedniego pozwolenia. Zgodnie zaś z przepisami k.p.a., organ powinien wydać decyzję w terminie 30 dni od wszczęcia postępowania, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - nie później niż w ciągu 60 dni. Termin zachowany przez Spółkę był więc w pełni wystarczający do rozpatrzenia sprawy, a brak wydania decyzji wynika wyłącznie z bezczynności organu. Wreszcie skarżąca podkreśliła, że organ nie tylko nie wydał decyzji w ustawowym terminie, lecz również nie dokonał nawet formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo prawidłowego wniesienia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez Spółkę. Tego rodzaju zaniechanie stanowi kwalifikowaną postać bezczynności i wobec upływu wielu miesięcy od dnia złożenia wniosku (blisko rok) - należy je oceniać jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zaś wniosek o przyznanie Spółce sumy pieniężnej w oznaczonej wysokości, wskazano, że niniejsza kwota stanowi równowartość kary administracyjnej nałożonej na Spółkę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do rzeki K. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w III kwartale 2025 r. (1.955,00 zł x 500%), a także równowartość kar, które mogą zostać nałożone w związku z wszczętym postępowaniem obejmującym IV kwartał 2025 r. (899,00 zł x 500%) oraz kolejny okres rozliczeniowy, tj. I kwartał 2026 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: 1) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania decyzji; 2) oddalenie skargi na bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o wydanie sporego pozwolenia wodnoprawnego wpłynął do organu wraz z załącznikami w dniu 8 kwietnia 2025 r. i spełniał wymogi formalne, dlatego Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., pismem z dnia 3 lutego 2026 r., zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie to zostało odebrane w dniu 17 lutego 2026 r. Następnie, po wniesieniu przez Spółkę ponaglenia, organ przekazał je w dniu 18 lutego 2026 r. do organu wyższego stopnia. Z kolei dnia 16 lutego 2026 r. wezwał Spółkę drogą mailową o dokonanie korekty przedstawionych współrzędnych lokalizacji miejsca wprowadzania wód opadowych lub roztopowych, które odbiegały od miejsca faktycznego wprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Dnia 16 lutego 2026 r. Spółka skorygowała niniejsze współrzędne. W rezultacie w dniu 25 lutego 2026 r., organ udzielił na rzecz Spółki, pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie odprowadzania podczyszczonych w osadnikach rur spustowych, osadnikach wpustów ulicznych, osadniku piasku i separatorze substancji ropopochodnych, wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu utwardzonego (drogi, chodnik, parkingi) oraz połaci dachowych budynku usługowo - biurowego z salonem samochodowym przy ulicy [...] we W. (działka nr [...] AM-[...], obręb M., gm. W.) do cieku K. w km [...] jej biegu, poprzez istniejący wylot kanalizacji deszczowej ø 250 mm zlokalizowany na działce nr [...] AM-[...], obręb M., gm. W. Natomiast postanowieniem nr 22/2026 z dnia 25 lutego 2026 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu dopuścił się bezczynności, uznając, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że postępowanie administracyjne w zakresie wydania pozwolenia wodnoprawnego należy do postępowań o charakterze skomplikowanym, które musi być poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, bowiem jest związane z szeroko pojętą ochroną środowiska wodnego. Przedmiotem zaś niniejszego postępowania było wydanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania podczyszczonych w osadnikach wpustów ulicznych, osadniku piasku i separatorze substancji ropopochodnych, wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu utwardzonego (drogi, chodnik, parkingi) oraz połaci dachowych budynku usługowo - biurowego z salonem samochodowym do cieku K. poprzez istniejący wylot kanalizacji deszczowej. Ciek K. jest zaś niewielką rzeką, stanowiącą dopływ rzeki Ś. we W. Jest elementem hydrograficznym wpływającym zarówno na wody powierzchniowe, jaki i podziemne w zachodniej części W., szczególnie w rejonie osiedla O. i M. Nadto, rzeka K. stanowi odbiorniki dla wielu zakładów zlokalizowanych w sąsiedztwie. Stąd organ wydający pozwolenie wodnoprawne za każdym razem musi dokonać wnikliwej oceny, czy dane przedsięwzięcie inwestycyjne nie będzie sprzeczne z celami środowiskowymi, zarówno dla jednolitych części wód powierzchniowych, jak i jednolitych części wód podziemnych. Organ wyjaśnił też, że w niniejszej sprawie zwłoka w załatwieniu sprawy nie była spowodowana celowym unikaniem podejmowania czynności administracyjnych, czy lekceważeniem obowiązków nałożonych przepisami prawa co do terminów wydania decyzji. Brak zachowania ustawowego terminu załatwienia sprawy był związany - jak już wskazano wyżej - z koniecznością dokładnej analizy sprawy, jak również przyczynił się do tego duży wpływ spraw do organu wymagających załatwienia w drodze decyzji administracyjnej w stosunku do stanu kadrowego. W związku z powyższym niezasadny jest wniosek o stwierdzenie kwalifikowanej bezczynności jak również przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 16 240,00 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika odpowiednio z brzmienia z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W myśl zaś art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, z tak rozumianą bezczynnością mamy do czynienia. Z akt sprawy oraz przyznanych również przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności wynika, iż skarżąca wystąpiła, pismem z dnia 3 kwietnia 2025 r., do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie odprowadzania podczyszczonych w osadnikach rur spustowych, osadnikach wpustów ulicznych, osadniku piasku i separatorze substancji ropopochodnych, wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu utwardzonego (drogi, chodnik, parkingi) oraz połaci dachowych budynku usługowo - biurowego z salonem samochodowym przy ulicy [...] we W. (działka nr [...] AM-[...], obręb M., gm. W.) do cieku K. w km [...] jej biegu, poprzez istniejący wylot kanalizacji deszczowej ø 250 mm zlokalizowany na działce nr [...] AM-[...], obręb M., gm. W. Wniosek ten wraz z załącznikami wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2025 r. i był kompletny pod względem formalnym. Od tego momentu rozpoczął więc biec oznaczony w przywołanych przepisach k.p.a. termin do wydania wnioskowanej decyzji. Organ takiej decyzji nie wydał ani niezwłocznie, ani w terminie 1 miesiąca, ani nawet w terminie 2 miesięcy. Decyzja kończąca postępowanie zainicjowane wspomnianym wnioskiem skarżącej została wydana dopiero w dniu 25 lutego 2026 r., a zatem dopiero po wywiedzeniu ponaglenia oraz skargi do tut. Sądu. Nadto została wydana po upływie ponad 10 miesięcy od wpływu wniosku. Co jednak istotne - z akt sprawy nie wynika aby między 8 kwietnia 2025 r. a 2 lutym 2026 r. organ podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie ukierunkowane na zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego. Dopiero, pismem z dnia 3 lutego 2026 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, co stanowiło de facto pierwszą czynność procesową w sprawie. W ocenie Sądu, przywołane fakty bezspornie wskazują, iż na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. Stad w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie, w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa przez co należy rozumieć stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA). W realiach badanej sprawy z tak kwalifikowaną bezczynnością nie mamy do czynienia, ponieważ należało wziąć pod uwagę przede wszystkim proste zestawienie terminów. Z niego wynika zaś, że sprawa zainicjowana wnioskiem, który wpłynął do organu w kwietniu 2025 r., licząc do dnia wniesienia skargi, procedowana była od 10 miesięcy, co wskazuje, że na dzień jej wywiedzenia nie doszło do co najmniej kilkunastokrotnego przekroczenia terminu. Nadto, należy też przyjąć, że w ocenie Sądu zaistniała zwłoka nie była przejawem celowego działania, a sam organ ostatecznie wydał decyzję kończącą postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Jednocześnie wobec faktu, że w dniu 25 lutego 2026 r. - a więc już po wniesieniu skargi, ale przed dniem jej rozpoznania - wydana została decyzja kończąca postępowanie, Sąd umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia sprawy przez wydanie aktu administracyjnego, o czym zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę przede wszystkim brak podstaw do przypisania bezczynności charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że nie było potrzeby stosowania w niniejszej sprawie środka o charakterze kompensacyjno-represyjnym w postaci wnioskowanej dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Nadto, Sąd uwzględnił również wynikającą z odpowiedzi na skargę okoliczność, iż organ de facto zakończył postępowanie przez wydanie decyzji. Sama zaś okoliczność wymierzenia w innym postępowaniu kary pieniężnych w kontekście wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego przed upływem ważności posiadanego pozwolenia, winna być uwzględniana przy ocenie legalności decyzji nakładającej karę pieniężną. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.