II SAB/Wr 202/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie uznania za obywatela polskiego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. T. (dalej – strona, skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej – Wojewoda, organ) w sprawie uznania za obywatela polskiego. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych w dniu 23 kwietnia 2024 r. wpłynął wniosek strony skarżącej o uznanie za obywatela polskiego. W dniu 7 czerwca 2024 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku. W tym samym dniu organ zwrócił się do właściwych służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 6 sierpnia 2025 r. strona wniosła ponaglenie. W dniu 14 sierpnia 2025 r. organ ponownie wezwał stronę do uzupełnienia wniosku oraz zwrócił się do właściwych służb celem zaopiniowania wniosku. Pismem z dnia 13 lutego 2026 r. kolejny raz wezwał stronę do uzupełnienia wniosku. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności organu; zobowiązania organu do wydania decyzji; wymierzenia organowi grzywny; zasądzenie kosztów postępowania. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Uwzględnić trzeba także, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1611, dalej: u.o.p.). Wskazać należy, że na skutek nowelizacji u.o.p., dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2025 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r., poz. 921, dalej: ustawa nowelizująca), do art. 10 u.o.p. dodano ust. 3a, zgodnie z którym załatwienie spraw innych niż wymienione w ust. 1 i 2 następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji. Przepis art. 10 ust. 3a u.o.p. stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a., który wyłącza zastosowanie terminów określonych w art. 35 § 3 i § 3a k.p.a. Z art. 5 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań w sprawach wydania wiz krajowych w celu repatriacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 9 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji) w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). W sprawach, w których Pełnomocnik Rządu do Spraw Repatriacji przed dniem 1 stycznia 2026 r. wydał decyzje w sprawie udzielenia pomocy, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, a kwota pomocy nie została wypłacona przed tym dniem, do wypłaty kwoty pomocy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do postępowań innych niż wymienione w ust. 1 i 2, w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 3). Przepis ten stanowi o postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o repatriacji, a nie ustawy o obywatelstwie. Wobec braku uregulowania w ustawie nowelizującej kwestii intertemporalnych związanych z postępowaniami prowadzonymi w trybie u.o.p. kwestię stosowania nowego prawa w czasie należy rozstrzygnąć w oparciu o ogólne zasady prawa intertemporalnego. Zgodnie z zasadą tempus regit actum jeśli postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed wejściem w życie nowej ustawy, nowe czynności procesowe powinny być dokonywane według nowych przepisów, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006 nr 10, poz. 149.). Wobec powyższego przyjąć należy, że do spraw prowadzonych na podstawie przepisów u.o.p., a niezakończonych do dnia 1 sierpnia 2025 r. należy stosować przepisy nowe w sprawach, w których nawet jeśli wniosek o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu przed dniem 1 sierpnia 2025 r., ale skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została złożona po tej dacie. W niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu 23 kwietnia 2024 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Stąd też stosując obowiązujący wówczas w sprawie przepis określający czas na załatwienie sprawy przez organ (art. 35 § 3 k.p.a.) przyjąć należy, że termin do załatwienia sprawy upływał organowi 23 maja 2024 r., a przy założeniu, że sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany w dniu 23 czerwca 2024 r. Tymczasem pismem datowanym na dzień 7 czerwca 2024 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy w wymiarze pozaustawowym (wyznaczono go bowiem na dzień 22 października 2024 r.), który w ocenie Sądu nie spełnia kryterium szybkości wynikającego z art. 12 k.p.a. Tak samo należy ocenić wyznaczenie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 30 stycznia 2026 r., o którym to terminie strona została poinformowana pismem z dnia 14 sierpnia 2025 r. W ocenie Sądu – w niniejszej sprawie – wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność. Niewątpliwie bowiem organ nie załatwił sprawy w terminach określonych w k.p.a. W rezultacie należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Natomiast w związku z tym, że skarga została złożona już po wejściu w życie wskazanego przepisu to ocenić należało, czy i w tym terminie organ sprostał zadaniu załatwienia sprawy. Szczegółowa analiza materiału aktowego prowadzi jednak do negatywnej oceny, bowiem organ nie załatwił wniosku skarżącego do dnia wniesienia skargi (17 lutego 2026 r. – data wpływu skargi do organu). Podsumowując stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). W okolicznościach sprawy Sąd wziął pod rozwagę fakt, że od momentu złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi minęło około 650 dni. Wskazane przekroczenie terminów ustawowych w niniejszej sprawie jest niezaprzeczalne, ale i co ważniejsze znaczne. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Wobec braku informacji o wydaniu decyzji lub innego aktu kończącego postępowanie w sprawie, Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, mając na względzie stan sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). Zdaniem Sądu zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zasadność wymierzenia grzywny znajduje oparcie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Zważywszy na okres, w trakcie którego wniosek skarżącego oczekiwał bezskutecznie na rozpoznanie – wymierzona kary grzywny umożliwia realizację funkcji represyjno-prewencyjnej przypisywanej przez ustawodawcę zastosowaniu tego środka prawnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.