II SAB/Wr 221/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 23 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku w przedmiocie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. A. (dalej: skarżąca, strona) działając przez ustanowionego przez nią pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej: PINB) postępowania w sprawie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2026 r., w którego podstawie prawnej wskazano art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 i art. 149 § 1a i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), zarzucono organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.). Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10 000 zł oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca podała, że przedmiotowa sprawa trwa od 2009 r. Organ zobowiązany był do realizacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2022 r., (sygn. akt II OSK 759/21). Organ przedłuża terminy wykonania nałożonego na stronę, na podstawie decyzji nr 52/2024 z 22 kwietnia 2024 r., obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego. Zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego. Dowodem na tę okoliczność jest poszukiwanie przez organ kolejnych powodów, dla których tok postępowania był wstrzymywany: nietrafne decyzje, przedłużanie terminów wykonania obowiązku, próba wstecznego przywrócenia legalności robót budowlanych. Postępowanie organu jest, zdaniem skarżącej wyrazem lekceważenia prawa, stąd strona wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wniosła o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Wnosząc o wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej, skarżąca podkreśliła, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, a organ od kilku lat lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie. W niniejszej sprawie organ wyższej instancji stwierdzał już przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak sprawa nadal prowadzona jest w opisany przez skarżącą sposób. Co do wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wskazano, że na skutek samowoli budowlanej sąsiada, dach jego budynku przysłania znaczną część nieruchomości skarżącej, wystając z powodu nadbudowy dachu kilka metrów ponad wysokość istniejącą w zabudowie bez samowoli. Powoduje to niezmierne i ciągłe uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości, a organy administracji państwowej i nadzoru budowlanego od wielu lat nie są w stanie doprowadzić sprawy do prawidłowego zakończenia. Końcowo wskazano na wyczerpanie trybu złożenia skargi poprzez złożenie ponaglenia z dnia 23 lutego 2026 r. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania, którego dotyczy skarga miało miejsce 30 marca 2023 r. W postępowaniu tym przeanalizowano rozległy materiał dowodowy zgromadzony w innym postępowaniu. W toku postępowania, którego dotyczy skarga wydane zostało merytoryczne rozstrzygnięcie - decyzja nr 52/2024 z dnia 22 kwietnia 2024 r. W czasie w jakim została wydana decyzja postępowania prowadzone przez PINB były kontrolowane w ramach postępowań odwoławczych przez organ II instancji. Za pierwszym razem rozstrzygnięcie zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Za drugim razem decyzja PINB została utrzymana w mocy. Czas rozpatrywania odwołań przez organ II instancji przełożył się na termin rozpatrzenia sprawy biegnący od dnia wszczęcia postępowania. Decyzja stanowiąca merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Postępowanie w którym została wydana decyzja składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich został zakończony. Drugi etap natomiast obejmować powinien kontrolę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji obejmującego przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, jego ewentualne zatwierdzenie w drodze decyzji lub w przypadku gdy obowiązek nie zostałby wykonany - nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego. PINB kilkukrotnie przedłużał termin na wykonanie obowiązku, a działanie takie skarżąca kwalifikuje jako przewlekłość. Nie sposób zgodzić się z taką kwalifikacją przede wszystkim ze względu na okoliczności w jakich termin był przedłużany. Ze stanowiska zobowiązanego wynika, że wielokrotnie podejmował on próby znalezienia specjalisty, który podjąłby się opracowania projektu budowlanego zamiennego. Z doświadczenia dotyczącego podobnych sytuacji, gdy obowiązek opracowania projektu ma miejsce w sytuacji wieloletniego konfliktu sąsiedzkiego, gdy strona sporu (jednocześnie strona prowadzącego postępowania administracyjnego) angażuje w kwestie objęte sporem szereg instytucji, w tym organy ścigania, potencjalni projektanci odmawiają podjęcia się realizacji takiego zlecenia. Czas na realizację obowiązku przypadł w części na czas powodzi, jaka miała miejsce w powiecie kłodzkim we wrześniu 2024 r. Wówczas przez wiele miesięcy lokalna kadra techniczna zaangażowana była w usuwanie i ograniczenie skutków klęski żywiołowej. Zobowiązany wystąpił również do Burmistrza B. z wnioskiem o zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przełożyć się może na treść i zakres zleconej dokumentacji projektowej. Zobowiązany, który podejmuje działania w celu realizacji obowiązku nie był inwestorem robót, których dotyczy obowiązek wynikający z decyzji. Ewentualne uciążliwości w korzystaniu z własnej nieruchomości na jakie wskazuje skarżąca związane z przebudową dachu budynku wynikają w dużej mierze z tego, że skarżąca zlokalizowała swój budynek w granicach nieruchomości z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie jego zaprojektowania, w dacie jego realizacji, jak i niezgodnie z przepisami obowiązującymi obecnie. Budynek został usytuowany w odległości około 2 metrów od granicy działki, w sytuacji gdy w granicach sąsiedniej działki istniał już budynek. Na terminy rozpatrywania sprawy przekładają się obiektywne okoliczności organizacyjne związane z funkcjonowaniem inspektoratu, dotyczące długotrwałych braków kadrowych oraz nieadekwatnej w stosunku do zakresu realizowanych zadań liczby samodzielnych pracowników merytorycznych. Sytuacja kadrowa w inspektoracie jest bardzo trudna. Liczba pracowników, jak również ich przygotowanie merytoryczne jeszcze przed powodzią, która miała miejsce we wrześniu 2024 r. były nieodpowiednie względem zakresu i stopnia skomplikowania zadań jakie mają oni realizować. Ze względu na powódź przez bardzo długi czas pracownicy byli odsunięci od bieżącej obsługi postępowań administracyjnych oraz skarg, co przekłada się na terminy rozpatrywania skarg i załatwiania spraw. Konieczność koncentracji na sprawach wymagających niezwłocznej reakcji, dotyczących bezpieczeństwa użytkowania obiektów budowlanych czy też dotyczących bezpieczeństwa publicznego, przekłada się na terminy rozpatrywania spraw, w których kwestia zagrożenia bezpieczeństwa nie występuje. Oczekując wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego skarżąca formułuje zarzut, że PINB celowo i świadomie wydłużał postępowanie przedłużając termin wykonania obowiązku opracowania projektu budowlanego. Zdaniem organu przepisy dotyczące wykonania robót budowlanych z naruszeniem prawa mają charakter naprawczy, a nie represyjny. Postępowanie organów nadzoru budowlanego powinno zmierzać przede wszystkim do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast nakaz przywrócenia stanu poprzedniego, czego oczekuje skarżąca, może zostać zastosowany, tylko gdy wyczerpane zostały możliwości doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem. W konsekwencji przedłużanie przez PINB terminu na wykonanie obowiązku wpisuje się w realizację tych zasad i nie może w żaden sposób świadczyć o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania. Wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na tym etapie postępowania, gdy zobowiązany, nie będąc podmiotem profesjonalnym w zakresie architektury i budownictwa, czy też w zakresie prawa, podejmuje konsekwentnie chociaż czasem nieudolnie, bez pełnego zrozumienia sytuacji prawnej w jakiej się znalazł, starania aby inwestycję, którą realizował inny podmiot doprowadzić do stanu zgodności z prawem byłoby przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Kłodzku okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej już ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest, z mocy powyższych przepisów, zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności tam wskazanych. Przed przystąpieniem do analizy merytorycznej zasadności skargi powinnością Sądu było zbadanie skargi pod kątem spełnienia pozostałych wymogów formalnych. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła w trybie art. 37 § 1 k.p.a. skargę do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), który postanowieniem z dnia 13 listopada 2025 r., nr 1133/2025, stwierdził, że PINB w Kłodzku nie dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy. Skarżąca także złożyła ponaglenie. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14). W tak zakreślonych granicach sprawy Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych, następujące okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia. Zawiadomieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. organ zawiadomił o terminie oględzin na przedmiotowej nieruchomości, zaś sama czynność miała miejsce w dniu 25 sierpnia 2016 r., co potwierdzono stosownym protokołem. W dniu 9 września 2016 r. PINB wydał decyzję nr 103/2016, którą umorzył postępowanie w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. DWINB w dniu 13 marca 2017 r. wydał decyzję nr 447/2017, którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 20 marca 2017 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, którego przedmiot określił jako legalność nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. W dniu 11 kwietnia 2017 r. ponownie przeprowadzono oględziny, a w dniu 7 lipca 2017 r. wydano decyzję nr 84/2017, którą umorzono postępowanie. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, gdyż została uchylona decyzją DWINB z dnia 8 września 2017 r., nr 1441/2017. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ I instancji orzekł w sprawie decyzją z dnia 6 lutego 2018 r., nr 20/2018 o umorzeniu postępowania. Tym razem decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r., nr 812/2018. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r., (sygn. akt II SA/Wr 584/18). W dniu 11 marca 2019 r. do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynęły akta administracyjne wraz z kopią prawomocnego wyroku. PINB poszerzył materiał dowodowy sprawy słuchając świadków oraz występując do organów o przekazanie dokumentów, a w dniu 17 kwietnia 2020 r. wydał decyzję nr 23/20220, którą po raz kolejny umorzono postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia 10 czerwca 2020 r., nr 523/2020. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., (sygn. akt II SA/Wr 351/20) oddalił skargę na wyżej opisaną decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2022 r., (sygn. akt II OSK 759/21) uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję DWINB i poprzedzającą ją decyzję PINB w Kłodzku. W dniu 20 czerwca 2022 r. do organu I instancji wpłynęły akta administracyjne sprawy. W dniu 17 stycznia 2023 r. PINB wydał decyzję nr 03/2023, którą umorzył postępowanie w sprawie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w B. Z kolei w dniu 30 marca 2023 r. PINB w Kłodzku zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej przebudowy dachu domu jednorodzinnego położonego w B. przy ul. [...]. W dniu 26 lipca 2023 r. PINB wydał decyzję nr 79/2023, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał właścicielom nieruchomości opracowanie oceny technicznej wykonanych robót w zakresie ich zgodności z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Na skutek wniesionego odwołania DWINB w dniu 17 listopada 2023 r. wydał decyzję nr 1123/2023, którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta administracyjne wpłynęły do organu I instancji w dniu 22 listopada 2023 r. W dniu 22 kwietnia 2024 r. PINB wydał decyzję nr 52/2024, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał właścicielom nieruchomości sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę domu jednorodzinnego w granicach działki nr [...] AM-[...], obręb [...] C. w B. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz ewentualne zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się prawomocna. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2024 r., nr 663/2024 DWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 16 stycznia 2025 r. do organu wpłynął wniosek o zmianę terminu wykonania obowiązków do dnia 30 czerwca 2025 r. Decyzją z dnia 25 lutego 2025 r., nr 20/2025 PINB zmienił termin wykonania decyzji do dnia 30 czerwca 2025 r. W dniu 10 lipca 2025 r. do PINB wpłynął wniosek o przedłużenie terminu wykonania obowiązku, zaś w dniu 28 lipca 2025 r. organ wydał decyzję nr 71/2025, którą na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. zmienił swoją decyzję z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr 52/2024 i wyznaczył termin wykonania decyzji na dzień 30 grudnia 2025 r. DWINB decyzją z dnia 2 października 2025 r., nr 1007/2025 uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie organu I instancji prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. W dniu 22 października 2025 r. PINB wydał postanowienie nr 77/2025, którym na podstawie art. 58 k.p.a. postanowił przywrócić termin na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr 52/2024 wskazując termin wykonania obowiązku do dnia 30 grudnia 2025 r. W dniu 13 listopada 2025 r. DWINB wydał postanowienie nr 1133/2025 będące reakcją na wniesione przez skarżącą ponaglenie, którym wskazał, że PINB nie dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy. W dniu 5 grudnia 2025 r. do organu wpłynął wniosek zobowiązanych o przesunięcie terminu wykonania obowiązków motywowany złożeniem wniosku o zmianę zapisów planu miejscowego. W dniu 16 grudnia 2025 r. PINB w Kłodzku wydał postanowienie nr 92/2025, którym na podstawie art. 123 k.p.a. przedłużono termin na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr 52/2024 do dnia 30 września 2026 r. Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi należy zauważyć, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że strona ma prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie załatwiona w terminach określonych w przepisach prawa, a w sytuacji, gdy okaże się to, z różnych przyczyn, niemożliwe – że zostanie poinformowana o przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia jej sprawy. Organ natomiast powinien dołożyć wszelkich starań, aby zadośćuczynić wynikającym z k.p.a. obowiązkom sprawnego zgromadzenia materiału dowodowego, należytej jego oceny i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć przyjdzie, że ustalona i opisana przez Sąd sekwencja czynności procesowych organu, trwająca od 2016 r. wskazuje, że w okresie objętym kontrolą, a zatem do dnia wniesienia skargi (11 marca 2026 r.) organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ powinien bowiem podejmować czynności, które jak najszybciej doprowadziłby go do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Już samo zestawienie dat od dnia wszczęcia postępowania do dnia złożenia skargi daje obraz wieloletniego badania sprawy, co w świetle zasad procesowych niewątpliwie powoduje negatywne odczucia stron postępowania. Mimo, że większość decyzji wydawanych przez PINB w Kłodzku była eliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym, organ I instancji w sposób dość swobodny czynił działania nakierowane na gromadzenie i ocenę materiału dowodowego, co i tak nie finalizowało sprawy. Lektura akt administracyjnych wskazuje, że w pewnych okresach czasu organ nie dokonywał żadnych czynności prowadzących do wydania decyzji, a sytuacja taka miała miejsce wielokrotnie. Przykładowo w dniu 11 marca 2019 r. do PINB zostały zwrócone akta wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r., (sygn. akt II SA/Wr 584/18). Co prawda organ prowadził czynności dowodowe jednak merytorycznie orzekł dopiero w dniu 17 kwietnia 2020 r. wydając decyzję nr 23/2020. Tak więc organ procedował ponad rok, co zdaje się być okresem zbyt długim. Z kolei w dniu 20 czerwca 2022 r. do PINB wpłynęły akta administracyjne łącznie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2022 r., (sygn. akt II OSK 759/21). Mimo, że nie prowadzono w sprawie żadnych szczególnych czynności, PINB decyzję nr 03/2023 wydał dopiero w dniu 17 stycznia 2023 r. Zatem po upływie 10 miesięcy. Podobnie akta administracyjne wraz z decyzją DWINB z dnia 17 listopada 2023 r. wpłynęły do PINB w dniu 22 listopada 2023 r., a organ decyzję nr 52/2024 wydał dopiero w dniu 22 kwietnia 2024 r., a więc po 5 miesiącach, mimo tego, że nie prowadził w sprawie żądnych czynności. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2252/22, zgodnie z którym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie sprawnie jest zmobilizowanie uczestników postępowania do jego sprawnego zakończenia, a nie w istocie bierne oczekiwanie na działania tych podmiotów. To, że organ takich działań mobilizujących nie podejmował skutecznie świadczy o nieefektywnym prowadzeniu postępowania, a brak stosownych działań uczestników postępowania i innych podmiotów może świadczyć jedynie o braku rażącego charakteru przewlekłości. Dostrzec należy zatem, że poszczególne czynności procesowe w postępowaniu były podejmowane ze znacznym odstępem czasu, co także wydłużyło czas trwania tego postępowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Stwierdzając przewlekłość lub bezczynność z rażącym naruszeniem prawa należy uwzględnić, że jest to kwalifikowana postać naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Uwzględniając wszystkie wskazane dotąd okoliczności, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a.), o czym rozstrzygnął w pkt II sentencji wyroku. Na ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości zasadniczy wpływ miał fakt, że nieefektywne działanie organu spowodowane było zasadniczo chęcią dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem szerokiego materiału dowodowego. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W warunkach niniejszej sprawy Sąd nie uznał, aby zaistniały tego rodzaju okoliczności, które uzasadniałyby zasądzenie sumy pieniężnej lub nałożenie grzywny, dlatego też w tym zakresie skargę oddalił, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd dostrzega, że nie było podstaw do wyznaczenia organowi terminu na wydanie decyzji lub dokonanie czynności. W chwili prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w obrocie prawnym pozostawało postanowienie PINB z dnia 16 grudnia 2025 r., nr 92/2025, którym przedłużono termin wykonania wynikającego z decyzji obowiązku do dnia 30 września 2026 r. Jakkolwiek postanowienie to nie podlega kontroli w ramach rozpoznawania skargi na przewlekłość, jego funkcjonowanie uniemożliwia orzekanie w tym zakresie. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.